民事诉讼级别管辖制度须完善

从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉讼程序。因此，在民事诉讼各项制度中， 管辖问题至关重要。而在管辖问题方面， 因级别管辖而产生的管辖异议以及管辖争议更是占有相当的比重， 因此， 本文着重探讨我国民事诉讼级别管辖制度的完善问题。

　　一、目前民事诉讼级别管辖的设置标准

　　级别管辖一般指按照诉讼法的设置标准， 对各类案件由不同层级的法院作为对应的初审法院进行审理的限定与分工。不应当忽略的是， 级别管辖所确立的规则， 其主要功能是解决层级之间法院管辖权的纵向分配问题， 通过这种划分的限定与分工， 可以确定哪一些案件应当由哪一个级别的人民法院管辖。级别管辖规则的确立在地域之间经济、文化、司法理念发展极不平衡的我国， 有着更为重大的实际作用。它不仅关系到各级人民法院在分工上的均衡， 而且由于我国特别是基层人民法院与上级人民法院往往在审判力量上相差很大， 因此， 规定不同的案件由不同级别的人民法院管辖对于查清案情、公正而又高效地保护当事人的合法民事权益来说， 无疑具有重大意义。[1]

　　( 一) 级别管辖设置的制度背景——审级制度

　　我国的审级制度经历了一个历史发展过程， 目前是四级二审制。我国在确定民事案件的级别管辖时， 是将大多数一审案件交由基层人民法院审理， 而将一些案件交由中级人民法院一审， 也有较少的案件由高级人民法院一审。同时， 我国的两审终审制是与再审制和审判监督程序相配合而存在的， 即经二审终审的民事案件， 如果当事人或者相关法院认为案件裁判仍然有误， 还可以提出再审请求或者作出再审决定。

　　( 二) 对我国目前民事诉讼级别管辖标准的分析

　　从民事诉讼法的有关规定和司法实践来看， 我国划分级别管辖采用的标准， 是将案件的性质、繁简程度和影响范围三者结合起来确定级别管辖。[2]无论在理论界还是司法实务部门， 持此级别管辖三标准说的观点仍较为普遍， 认为三标准说要比单纯的标的额确定标准更为科学、更符合不同层级司法审判力量的分布。[3]

　　我们认为， 在司法实践中， 所谓的案件繁简程度以及是否“ 有重大影响”这两个标准难以界定。这一规则显然违背了法律应有的确定性、预知性原则。如何判断简单与复杂、涉及面宽窄、处理结果影响大小在实践中是一个棘手的问题， 在对模糊的规则进行判断时， 必然将得出相异的结论。由此产生的当事人对于级别管辖权的异议， 甚至在没有法定审理该异议的情况下， 最终导致司法权威的损害。 从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　二、关于级别管辖中存在的主要问题分析

　　( 一) 财产型纠纷案件的诉讼标的往往存在不确定性， 其直接导致案件标的额计算的不准确， 也由此涉及到级别管辖的争议问题。表现在: 诉讼标的中涉及的标的物的价值因市场变动而发生改变; 诉讼请求中标的物所带来的责任承担的不确定性; 起诉后变更诉讼请求或者变更原诉讼请求数额; 被告提起反诉导致诉讼标的变化等。

　　( 二) 立法与司法解释确定的级别管辖标准不统一。虽然民事诉讼法将案件性质、繁简程度以及影响范围作为划分级别管辖的标准， 但是由于其确定性难以掌握， 因此， 在司法实践中案件所涉金额自然成为人民法院在确定级别管辖中的主要标准。目前， 根据《民事诉讼法意见》第三条的规定，各地高级法院已经依据司法解释授权将争议标的额作为唯一标准或者主要标准， 对辖区内民事、经济纠纷案件的级别管辖作了划分。但是， 各高级法院制定的受理一审案件的标的限额之间的差别过大。

　　( 三) 管辖权的转移没有制约。管辖权转移有两种情形: 一种是经上级人民法院决定或者同意将应由其管辖的第一审民事案件交给下级人民法院审理， 即“下放性转移”; 另一种是上级人民法院将下级人民法院管辖的第一审民事案件提由自己审理， 或者下级人民法院认为案件应当由上级法院审理的， 报请上级法院审理， 即“上调性转移”。从保证当事人平等诉权和有利于正确审理案件的角度上讲，各国普遍对案件的“上调性转移”持肯定态度。但一些法院对“下放性转移”的滥用， 已经直接造成了对现有级别管辖制度的破坏。一些法院因受地方保护主义影响争抢管辖的现象相当严重， 将案件移交给下级法院审理，实际上给地方保护主义开了绿灯。

　　( 四) 级别管辖异议的审理程序缺失。民事诉讼法未专门设置对级别管辖的审查机制。目前相关的规定仅见于最高人民法院法函〔1995〕95 号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》， 其中确认了级别管辖系民事诉讼的一项基本制度，认为级别管辖一旦经各高级人民法院依法确定， 就必须遵守; 确认当事人有权提出级别管辖异议， 但该权利属于申诉权的范畴， 不纳入诉讼程序( 仅作审查， 不审理、不裁定) ; 对于查实违反级别管辖的， 应当通知移送， 对于拒不移送作出实体判决的，应撤销原判， 移送有管辖权的法院审理。虽然该批复的出现弥补了民事诉讼法关于级别管辖审查的真空， 但是显然缺乏对级别管辖异议的深层次考虑， 一是剥夺了当事人就级别管辖提出异议的诉讼权利。作为与地域管辖权并重的基本管辖制度， 级别管辖对于当事人同样有着重要的利害关系， 作为诉讼过程中提出的程序质疑， 自然应当以法定的审理程序予以解决。二是对于违反级别管辖的纠正手段过于单一。三是未明确审查级别管辖异议的自身审级问题。四是对于级别管辖审查的期限、消极审查不予答复的制约等均无有效的机制予以制衡。 从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　三、改革与完善级别管辖的原则探讨

　　( 一) 依各级法院的职能及其分工特点确定级别管辖的原则。最高人民法院的最主要功能是统一法制而不是解决纠纷。高级法院和中级法院的司法功能， 兼具纠纷解决和对辖区内下级法院的管理( 包括业务指导) 两项基本功能。而基层法院的主要职能是审判民商事、行政和刑事的一审案件， 纠纷解决是其根本任务。普通民事案件原则上均由基层人民法院一审管辖， 不仅满足了广大民事诉讼的主体诉讼便利的需求， 也有利于司法效率的充分发挥， 同时也符合诉讼法规定的一般民事案件的简易审程序。

　　( 二) 建立三审终审或者改革审判监督案件的审级制度， 改变最高人民法院与高级法院的收案范围。三审终审是国际普遍采用的审级制度。在尚未实行三审终审制或者条件还不成熟的情况下， 我们认为可以通过改革审判监督案件级别管辖的方式暂时或者部分地解决这一问题， 即将审判监督案件的管辖法院上调一级， 使得绝大多数民事案件由基层法院一审， 少量案件由中级法院一审; 中级法院承担绝大多数上诉案件的审理; 高级法院则主要承担对少量中级法院一审案件的上诉以及申请再审案件。

　　( 三) 最高人民法院与高级法院之间管辖原则的确立。在我国， 最高人民法院拥有初审和二审的权限， 同时又肩负着监督各级人民法院和专门人民法院的职能， 还必须挪出极大精力就法律适用问题作出相关司法解释，保证法律的统一适用， 而审判任务过重必将影响其根本功能的发挥。同时，由于上诉具有强制引发二审的效果，最高人民法院无法根据自己的能力来选择受理案件的数量， 只能被动地承受上诉案件数量持续增长带来的负担。因此， 我们认为最高人民法院一般不应受理一审民事案件。

　　最高人民法院应当对各类案件有终审权力， 主要包括各省高级法院审理案件的上诉审， 以及不服高级法院复查或再审结论提起再审的案件。纵观世界各国， 最高审判机构的职责虽然不尽相同， 但是审判上诉案件均是其一项重要职责， 其意义就是通过对案件中所涉法律问题的具体审理， 得出重要的审判结论， 扩大最新的司法理念， 甚至成为普遍适用的案例。

　　( 四) 关于高级人民法院受理民事案件范围的界定。我们认为， 根据高级法院的基本功能， 高级法院作为上诉法院， 一般不受理初审案件， 其对于民事案件的受理范围局限于二审上诉案件或三审上诉案件以及审判监督案件。当然， 高级法院对于可能存在地方保护干扰或者影响较为巨大的民事案件， 可以根据当事人的申请依职权予以提级审理， 如涉府案件、群体性案件等。对于提级审理的案件则应当事先征求最高人民法院的意见。 从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　( 五) 中级法院与基层法院管辖权分工原则的确立。我们认为， 在民事案件一审法院的管辖确定标准中， 确定中级法院与基层法院为民事案件的一审管辖法院可以作为级别管辖的基本原则。将绝大多数民事案件的初审划归基层法院管辖符合民事诉讼管辖最基本的“两便原则”。同时也应当对中级法院受理的一审民事案件按照案件性质作明确划分， 应将重大的、专业性较强的案件或涉及到本地重大利益的民事案件划归中级法院管辖。但中级法院管辖的初审民事案件应明确范围， 界定科学的标准，以在本辖区内有重大影响为标准不具有可操作性， 应使之具体化。

　　四、改革与完善确定级别管辖的具体标准

　　针对我国民事案件级别管辖的基本任务、作用， 我们认为应当遵循如下设置标准:

　　( 一) 确立以审查案件涉及争议金额为主、案件性质类别为辅的级别管辖原则。以诉讼标的金额作为确定管辖标准要注意以下几个方面: 1.在依据争议标的数额对级别管辖进行划分时， 不再区分民商事纠纷案件和民事案件， 凡是普通的财产类民事诉讼案件均采用统一标准; 2.就级别管辖的数额问题， 应当适当具体考虑各地区经济发展因素， 既要体现区别对待， 又要防止差别过大; 3. 制定各地级别管辖标转的程序应当予以严格规范， 且颁布规格及形式也应当统一。各地区的级别管辖所涉及的争议金额标准， 应当由最高人民法院通过专项司法解释统一公布各地区法院系统级别管辖的标准， 对于个别省市发生调整的情况，应当通过修正案的方式予以解决; 4.为防止争议标的数额的理解和计算方法不一而造成不必要的争议， 民事诉讼法应当对计算的方法作出统一的规定。[4]我们认为， 对于争议金额， 可以按以下规则计算: 在诉讼请求单一的情况下， 应当以讼争的基本财产金额作为争议标的额， 即原告当事人起诉时主张权利所涉及的财产数额， 但基于该基本财产金额产生的孳息不应计入争议标的额之内。且该方法同样适用于必要的共同诉讼或者不必要的共同诉讼中单个诉请争议金额的计算。在诉讼请求中存在多个可分的诉讼请求情况下， 应当以其中最高的请求财产数额确定级别管辖， 但诉讼费用应当分别予以计算。在诉讼请求中存在多个不可分的诉讼请求情况下， 应当以基础法律关系指向的主要诉讼请求所涉及的财产数额来确定级别管辖， 诉讼费用应根据所涉争议财产金额的总数予以计算。

　　( 二) 法定级别管辖标准的例外——以案件性质为补充。根据民事诉讼法的规定， 中级人民法院一审受理重大涉外案件以及本辖区有重大影响的案件， 其立法目的是因为这些案件的社会影响超出了基层人民法院的辖区， 由基层人民法院管辖会带来一定的困难， 因此， 由中级人民法院作为一审法院更为合适。目前， 根据最高人民法院的相关司法解释， 中级人民法院一审管辖海事、海商案件等几类普通民事案件; 另外， 对于申请确认仲裁协议无效纠纷等几类特殊程序案件也由中级人民法院直接受理。因此， 在民事诉讼中确定普通程序案件是否由中级人民法院作为一审管辖， 主要判断依据还是案件所涉及的法律关系。但是从最高人民法院颁布的一系列司法解释文件的形成时间及形成背景考察， 存在较大的随意性， 诉讼当事人亦无从掌握。我们认为， 应当以从案件标的所指向的法律关系， 即通常所说的案件性质， 作为以争议金额为级别管辖划分原则的重要补充， 而且应当就这种补充以法律的形式予以明确， 即法定级别管辖的例外。 从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　( 三) 中级人民法院一审受理原则的例外——涉外案件级别管辖制度及其改革与完善。之所以称涉外案件是中级人民法院一审受理原则的例外， 是因为其判定标准不是以案件的性质即诉讼标的涉及的法律关系而定， 而是根据纠纷所涉的诉讼主体的特殊身份来确定级别管辖。我国法律对于涉外案件一审管辖法院的规定， 充分表明我国在司法体制上对案件涉外因素的高度重视， 对外方当事人及其权益安排了特殊保护方式。但从我国民事案件管辖制度设计的长远目标来看， 我们认为， 应当在确定中国法院对涉外案件有管辖权后， 实行国内诉讼案件和涉外案件一体化的级别管辖制度。

　　五、级别管辖制度改革的基本内容

　　( 一) 规范案件管辖权的下放性转移制度。我们认为， 民事案件管辖权的下放性转移是不可取的， 具体表现在以下几个方面: 与确定级别管辖的原理相矛盾; 不利于严格执行民事诉讼法; 削弱了民事诉讼法为正确处理重大案件所提供的程序保障; 不符合诉讼经济的要求; 不符合对级别管辖进行“微调”的一般规律; 我国修订后的刑事诉讼法已取消了管辖权下放性转移的规定。[5]有鉴于此， 对于普通民事案件的下放性转移， 可以通过以下规则予以严格规制: 1.下放性转移程序一般须由本案当事人申请才启动。2.下放性转移程序一经启动， 需征得所有本案当事人同意方可进行审查。3.下放性转移程序需由作出法院报请上一级法院批准。4.对于故意提高级别管辖的民事案件，人民法院可以主动启动级别管辖下放性转移程序， 但应当出具民事裁定。当事人不服该裁定的， 可以按照诉讼法的上诉程序， 向上一级人民法院申请撤销该下放性转移的裁定。

　　( 二) 完善民事案件管辖权的上调性转移。为了保证案件得到正确的处理， 防止下级法院在审理中受到地方的压力而作出不公正的裁判， 在一定情况下， 将下级法院的管辖权转移给上级法院是合理和必要的。但是， 在我国民事诉讼的实践中， 对于案件管辖权的上调性转移， 可能会导致下列问题: 增添了当事人为诉讼所支出的成本; 导致案件移送期限的拖延， 案件审理久拖不决; 违背了当事人的诉讼意愿; 可能成为上级法院任意干预下级法院案件审理的方法， 有悖于司法独立。我们认为， 对于民事案件管辖权的上调性转移， 可以从以下几个方面进行规范: 1. 明确案件上调性转移的申请理由， 只有在审理过程中发现案件确属于上级法院管辖或者对于少数具有普遍法律适用意义的案件， 才能请求由上级法院审理。2.规范案件上调性转移的申请主体， 不仅赋予原审法院该项权利， 更要允许案件当事人针对案件的级别管辖提出异议。3.确定案件上调性转移的审理方式、审限。对于下级法院主动申请上调管辖的，上级法院应当及时审查完毕， 并作出书面批复， 审查期间计入原审审理期限。对于当事人提出级别管辖异议的，原审法院应当在规定时限内作出书面民事裁定， 当事人不服该裁定的， 可以上诉至上一级人民法院。 从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　我们认为， 级别管辖是一种法定管辖， 当事人不能协议选择和变更， 法院也不能随意变更。客观上存在的级别管辖无序现象其主要原因则是级别管辖异议审理机制的缺失。

　　当事人提出级别管辖权异议， 是一种行使诉讼权利的诉讼行为， 对此在程序上如何处理， 立法可以参照处理地域管辖权异议的程序。即一要赋予当事人( 包括原告、被告和有独立请求权的第三人) 提出级别管辖权异议的权利， 二要赋予当事人在受诉法院裁定驳回其管辖权异议时的上诉权， 上级法院对不服管辖权异议裁定的上诉案件可以作出相应的裁定予以维持或移送。这样才能从程序上充分保障当事人诉权的行使， 才符合程序合理、程序规范化的要求。[6]

　　对于完善级别管辖异议制度的基本规则， 我们认为， 主要应从以下几个方面出发:

　　( 一) 尊重当事人诉权原则应当贯彻管辖权异议审理的始终。当原告增加或变更诉讼请求或者被告提出反诉等原因导致诉讼超出受诉法院的级别管辖权限时， 应赋予当事人提出移送管辖的优先权。

　　( 二) 必须完善管辖权异议的审理程序， 特别在完善移送裁定的程序方面。

　　( 三) 要赋予当事人对移送管辖的裁定享有异议或者上诉的权利。

　　( 四) 应当规定在审理过程中级别管辖可因法定情形的出现而进行变动。这里的法定情形， 应明确指明只能是“ 因当事人增加、变更诉讼请求或反诉引起诉讼标的额变化”的情形。

　　( 五) 明确规定由二审、审判监督程序来纠正违反级别管辖的审判行为。严重违反管辖规定者， 剥夺当事人诉讼权利。对于严重损害程序权威的案件， 应当撤销原审裁判或调解书， 移送有管辖权的人民法院重新审理。

　　注释:

　　[1]黄川: 《民事诉讼管辖研究——制度、案例与问题》， 中国法制出版社2001 年版， 第85 页。

　　[2]姜启波、孙邦清: 《诉讼管辖》， 人民法院出版社2005 年版， 第23 页。

　　[3]同前， 第87 页。

　　[4]李浩: 《民事诉讼级别管辖存在的问题及其改进》， 载《现代法学》1996 年第4 期。

　　[5]李浩: 《管辖权下放性转移若干问题研究——兼论我国民事诉讼法第39 条之修改》， 载《法学评论》1998 年第1 期。

　　[6]余茂玉: 《级别管辖制度的新思考》， 载《广西政法管理干部学院学报》2004 年第3 期， 第118 页

从实质意义上讲， 民事诉讼始于管辖。任何当事人提起的民事诉讼，均应当向某一个具体的法院提出， 当事人起诉权和其他诉讼权利的实现在确定由某一具体法院审理之前， 都处于一个抽象的、不确定的状态。只有在解决了民事诉讼的管辖权之后，才能真正步入民事诉

　　六、重新构建跨地区案件的管辖模式

　　我国现行管辖体制简单地说就是由诉讼一方所在地法院受理审判， 这一体制使得诉讼一方会利用自己在本地法院的关系间接影响审判， 从而使地方法院审判中可能出现地方保护主义， 而民事案件的跨地区管辖， 则有可能使这一问题得到很大的缓解。

　　跨地区案件管辖模式的提出来源于美国联邦法院管辖的跨州管辖权案件制度。引进跨地区管辖模式的典型观点就是认为凡诉讼当事人分属不同行政区域的一审案件， 由诉讼当事人共同所在地区的人民法院受理。该方案出发点是要剥离当事人与本地法院之间存在的特殊地缘关系， 使民事诉讼不再由被告所在地或原告所在地法院受理， 而由双方共同所在行政区域的法院受理。我们认为， 在我国实现跨地区管辖， 并不具有可行性:

　　1.跨区审理模式的制度设计前提就是司法的不公， 即用简单的一个民事诉讼级别管辖规则彻底打破地方保护主义的影响。这种规定在事实上带来了一种初审和上诉审管辖的不确定，为当事人选择有利的诉讼管辖或者诉讼地创造了条件， 为当事人规避法律创造了一个可能的空间。

　　2.它打破了各级法院工作量的平衡， 与审级制度的完善背道而驰。由于不同地区人们的经济交往越来越频繁， 这样跨地区、跨省的纠纷亦会越来越多， 将会打破原有各级法院的工作量的平衡， 高级别的法院案件越来越多， 低级别的法院案件越来越少。工作量的严重失衡， 使上级对下级法院的审判指导、监督作用将会因繁重的工作量而被迫弱化。

　　3.给当事人行使诉权以及人民法院审理工作带来不便。

　　4.使诉讼成本增加， 这与现代诉讼制度对效益的要求背道而驰。当事人将花费更多的时间、精力、费用参加诉讼， 法院亦将花费更多的时间用于调查取证、财产保全、执行等。

　　5.将会损害两审终审制。当前， 跨省、自治区、直辖市的案件甚多， 若按双方当事人共同所在地定管辖， 这类案件就要由最高人民法院管辖。而最高人民法院受理大量的一审案件， 既与其性质相悖， 也会使两审终审制部分发生动摇。

　　七、建立级别管辖异议的审理裁判制度

　　级别管辖不能简单视为人民法院内部的职权问题， 因为对诉讼主体即当事人而言， 其所涉及的案件由哪一级人民法院审判， 具有十分重大的意义。这不仅是一个管辖权问题， 更是一个事关案件实体结果的问题， 它关系到当事人的诉讼支出与对司法的信心。因此， 不论是从当事人主义还是权力的控制， 级别管辖异议的审理是非常必要的。