中国农业补贴反补贴法律制度的问题

　　摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，随着农产品市场的开放，又面临着增强农业基础性地位、重新确定补贴目标与补贴动机、应对进口农产品补贴等现实挑战。中国农业补贴与反补贴法律制度必须充实农业生产经营(服务)主体、明确农业补贴范围、突出农业补贴重点、强化农业反补贴、完善重要配套制度，以促进农业可持续发展和保障农业安全。

　　关键词：农业补贴;农业反补贴;法律制度

　　中图分类号：DF413.1　文献标志码：A　文章编号：1008-5831(2010)03-0098-05

　　农业补贴是国家对农业采取的一种支持和帮扶。政府的趋利性，决定了政府在代表国家对国际贸易活动进行控制的过程中，具有单方面过度采取贸易干预政策的经济动机。通过对农业的大量补贴，可以降低农产品的生产成本，提高本国农产品的市场竞争力，分享更多的农产品市场份额，以赚取巨额的贸易利益。如果缺乏有效的国际规则和纪律，那么各国政府的趋利性很可能会使其对农业的补贴大大超出农业支持和保护的必要范围，从而获取国际农产品贸易中的竞争优势。由于农业发达国家具有强大的经济实力补贴农业，农业欠发达国家也将被迫关上农产品市场的大门。同时，农业反补贴措施也可能会被农产品进口国滥用，成为一种非关税贸易壁垒。因此，必须将农业补贴与反补贴纳入法律规制。

　　一、中国农业补贴反补贴立法的现状与问题

　　(一)中国农业补贴反补贴的立法现状

　　1，中国农业补贴的立法现状

　　中国在1993年7月2日通过了《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)，作为中国农业的基本法，是其他农业立法的基础，具有指导、约束功能。2002年12月8日，人大常委会通过《农业法》修订法案。中国的农业补贴立法主要是围绕该法构建起来的，也包括了其他支农护农法律政策。《农业法》中支持与保护农业的内容，主要有：国家建立和完善农业支持体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平;国家鼓励发展农产品进出口贸易，加强国际市场研究、提供信息和营销服务等措施，促进农产品出口，建立农产品进口预警制度;农民和农业生产经营组织可以依法成立各种农产品行业协会，发挥协调作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。其他农业补贴政策主要体现在4个文件中：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《中共中央国务院关于促进农民增收若干意见》、《中共中央国务院关于建设社会主义新农村若干问题的意见》、《农业机械购置补贴资金使用管理办法(试行)》。 摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，

　　2，中国农业反补贴的立法现状

　　2004年4月6日经第十届全国人大常委会第八次会议修订通过《中华人民共和国对外贸易法》第43条规定：“进口的产品直接或者间接地接受出口国家或者地区给予的任何形式的专向性补贴，对已经建立的国内产业造成实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可以采取反补贴措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”这是中国最高立法机关立法中对反补贴内容最新的规定。2004年3月31日，国务院发布了《关于修改<中华人民共和国反补贴条例>的决定》，对2002年《反补贴条例》进行了部分修改，修改决定自2004年6月1日起施行。《反补贴条例》对补贴与损害的确定及其关系、反补贴调查、反补贴措施、反补贴税和承诺的期限与复审等方面进行了较为详细的规定。

　　(二)中国农业补贴反补贴立法的内在缺陷

　　1，缺乏农业基本法对补贴的明确支持

　　作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，《农业法》应该在内容和结构上对国家支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。然而，现行的《农业法》从指导原则、体例结构、具体规范设计上都未能对补贴予以明确支持，主要表现在：未对农业补贴做出任何规定，缺乏农业支持财政投入的具体规定，对“农业总投入、农业基础设施建设、小型农田水利、农用工业等”法律用语的确切含义未予以明确，对国家引导、支持社会主体投入农业的措施规定不具体，未明确参与农村金融的各类具体的公私法主体，未规定具体的金融类型及其各自的业务运作规则及国家支持、监管的措施，对国家扶持农业保险的操作性制度未予以规定等。

　　2，与WTO农业补贴规则的衔接不够

　　与WTO规则相比，中国现有的农业补贴政策主要存在2大问题：(1)“绿箱”补贴中国只实行了6项，还有多项未实施。已实行的6项“绿箱”政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项;粮食安全公共储备4项;国内粮食援助1项;自然灾害救济支付3项;环境计划下的支付2项;地区援助计划下的支付1项。未实施的“绿箱”补贴主要涉及公平性的农业补贴政策，如与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或专业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等。(2)“黄箱”补贴以价格补贴为主，且利用不充分。“黄箱”补贴主要包括2部分：一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购;二是农业生产资料价差补贴。2项合计，中国“黄箱”补贴还有很大的利用空间。另一方面，在“黄箱”补贴中，中国农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。 摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，

　　3，缺乏农业补贴具体实施的制度支撑

　　农业涉及面广，农业补贴需要许多的具体制度支撑，农业补贴法是一个伞形的规则体系。其中，农业补贴财政资金拨付和管理制度的完善与否，对于农业补贴法律制度是否能够取得预期效果意义重大。然而，中国各级政府财政在实施农业补贴时所关注的只是拨付了多少款项用于农业发展，而对补贴资金的具体运行规则和过程却不加过问。财政对农业补贴资金在投放时往往只顾眼前，缺乏促进农村经济持续发展的财政投资规划，对资金整体效应的认识不够。同时，资金管理权与业务管理权界定不清及主观认识上的不重视，导致农业补贴资金被挤占、挪用，资金到位率低。通常情况下，财政部门应该是农业补贴资金管理的中心，但中国的现状是资金预算、分配、拨付管理权集中在财政部门，而与项目实施过程相对应的资金使用管理权则分散在农业、林业、水利、农机等业务部门，财政部门难以对资金使用过程进行有效管理，特别是有些地方认为农业补贴是软指标，投多少没有硬性约束，于是在财政紧张的情况下，对农业补贴往往不能足额到位。据统计，中国政府财政对农业投资中有将近30%不能及时到位或根本就不能到位，被短时或长期挪作他用。

　　4，农业反补贴立法缺位

　　目前中国法律层次的反补贴立法只有《对外贸易法》，而该法规范反补贴的规定很少。在WTO的补贴和反补贴规则中，关于农产品的补贴和反补贴是一个特殊领域，适用特殊的规则。WTO的《农业协议》对农产品的补贴与反补贴作了专门规定。新修订的《反补贴条例》提及农业这一特殊行业的规定只有第7条“涉及农产品的反补贴国内产业损害调查，由商务部会同农业部进行”。而对于农产品贸易中如何实施反补贴措施却只字未提。笔者认为，农产品与非农产品相比具有自身的特殊性，农产品的反补贴措施既要体现反补贴措施的一般性，又应该体现农产品贸易的特殊性。以美国补贴大豆种植者为例，美国以出口信贷担保的方式补贴大豆种植者，影响到大豆市场价格的形成，对世界市场造成了很大的扭曲，同时也压低了中国大豆的价格，造成了豆农收入的减损。该出口信贷担保违背了《补贴与反补贴措施协议》，且已经被WTO仲裁违规。而中国的反补贴制度由于缺乏相关的内容，不能很好地维护国内大豆种植者的利益。

　　二、中国农业补贴反补贴立法面临的现实挑战

　　根据人世承诺书，中国完全取消农产品出口补贴。随着WTO新一轮谈判的展开，可以预见的是，中国农产品市场将会进一步开放，外国农产品将会大量涌人，农产品市场竞争将进一步加剧，中国农业补贴反补贴立法将面临严峻的挑战。 摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，

　　(一)农业弱质性更加明显

　　中国农业发展面临着资源约束、基础设施落后、装备水平低、科技发展滞缓、组织化程度低、农产品市场不健全、农产品生产经营人员素质低等制约因素。在市场经济条件下，由于中国农业的现实基础、农业本身的特点和发展中诸因素的制约，导致农业比较利益低下，而农业比较利益低下又进一步导致农业投入不足，农业资源流失，从而影响了农业发展。加入WTO之后，中国农业面临更激烈的国际竞争，与主要发达国家的农业相比，中国农业的弱质性更明显，要摆脱中国农业在国际竞争中的被动地位，需要充分利用补贴政策，发挥其在农业发展中举足轻重的作用。

　　(二)农业重要性更加突出

　　加入世贸组织之后，农业在中国国民经济中的基础地位仍然存在并将继续发挥作用。中国国民经济的持续、快速、健康发展，依然有赖于农业这一基础产业的强有力支持。同时，中国是13亿人口的大国，人均耕地0.08公顷，虽然粮食供应基本实现了自给自足，但粮食生产的进一步发展面临着环境和资源的挑战。为了确保粮食生产能满足日益增长的人口和经济发展的需要，仅靠农业自身发展和市场规律调控是不够的，必须加大政府的补贴力度。近段时间国际粮食价格飞涨，以粮食安全为核心内容的农业安全引起了政府更大的关注，农业在国民经济中的基础地位和重要性日益突出。

　　(三)农业补贴目标需要重新定位

　　传统上，中国农业支持和保护有2个基本目标：一是增加农产品产量，保障粮食安全;二是提高农民收入，保障农民利益。在传统的农业保护目标下，对农业保护的手段是限制进口，提高农产品特别是粮食的自给率，从而达到维护自身食品安全的目标。另一类是通过价格保护、生产控制、信贷补贴等直接或间接手段来达到增加农民收入的目标。然而，以往农业补贴的目标定位，在很大程度上混淆了直接目标与终极目标。农业补贴作为农业支持和保护的一种手段，其直接目标并不是单纯追求提高农产品自给率、实现粮食高产，而是通过补贴增加农产品的市场竞争力，形成以市场为导向的农业资源配置方式，确保农业产品总供给和总需求基本平衡。农业补贴通过直接目标的实现，服务于保障粮食安全与增加农民收入的总体目标。

　　(四)农业补贴动机亟待调整

　　农业补贴动机是引起和维持农业补贴，并使农业补贴朝向某一目标的内部动力。由于中国的特殊国情，在经济发展过程中，长期实行牺牲农业优先发展工业的政策。20世纪90年代以来，尽管中国政府增加了对农业的支持和保护，并在一定程度上提高了农产品收购价，但由于政府农业补贴的动机仍然在于通过对农业的支持和帮助，把农业发展成为工业快速发展的支撑与附庸。不论是农业补贴直接目标还是农业补贴总体目标，都依附于工业的发展要求。当前，中国工业化已经进入中期发展阶段，也正是农业发展最困难的时候，不能再靠弱质产业支持非弱质产业了。政府对农业进行补贴，应该秉持更加单纯的动机，即促进农业自身发展，巩固农业基础性地位，提高农产品国际竞争力。 摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，

　　(五)农业反补贴形势日益严峻

　　在美国，《2002年农业安全与农村投资法案》中对玉米、大麦、燕麦、高粱、小麦、大豆、棉花和大米的支持通过了3个计划：市场信贷计划、反周期支付计划和直接补贴支付;《2007年农业、营养和生物能源法案》在保留对诸如玉米和大豆等主要作物生产者的巨额补贴的同时，还增加了对土地保护、可再生能源、营养和特殊农作物等计划的投入。欧盟各国也将农业补贴政策从以价格支持为基础，逐步过渡到以价格和直接补贴为主的机制。乌拉圭回合以来，各国根据WTO农业协议的要求，对部分农业补贴进行了削减，但削减的幅度不大，有的甚至没有实质性削减，将一部分削减的“黄箱”政策补贴加入到“绿色”政策补贴范围内。可见，在新的国际规则的约束下，农业补贴的实质没有变，改变的只是补贴方式。面对国外的巨额补贴，中国如何采取有效的反补贴措施予以应对是一个需要迫切解决的问题。

　　三、中国农业补贴反补贴法律制度的构建与完善

　　中国现有农业补贴反补贴立法存在的内在缺陷，以及加人WTO后中国农业面临的现实挑战，客观上要求中国农业补贴与反补贴法律制度必须置于“三农”问题背景下，坚持城乡统筹的思路，通过提高农产品质量、增加农民收入以及促进农业可持续发展，最终保障农业安全。

　　(一)充实农业生产经营(服务)主体

　　加快中国农业产业化，走规模经济道路，是实现农业良性循环和快速增长的手段，也是中国农业生产未来发展的目标。因此，必须充实农业生产经营(服务)主体，提高农业组织化和社会化服务水平。要加大对农民专业合作社的扶持力度，支持农业产业化经营和龙头企业发展，密切龙头企业与农民利益联结，提高农民进入市场的组织化程度。进一步健全农业社会化服务体系，广泛开展产前、产中、产后各类服务。在农业专门经济组织合作立法中，应明确组织形式、法律地位、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。而行业协会管理法中则应强调行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能等内容，解决反补贴中的主体资格问题。同时，鼓励家庭农户以多种形式组建农业专业合作组织。

　　(二)明确农业补贴范围

　　对于农业补贴范围，中国对于属于“绿箱政策”

　　的补贴使用了6类，而对剩余的6类没有规定，应对农业补贴进行全面规定，其范围包括：(1)一般服务;(2)食物安全储备补贴;(3)国内粮食补贴;(4)对生产者的直接支付;(5)(与生产)不挂钩的收入补贴;(6)收入保险补贴;(7)自然灾害救济补助;(8)退休与转产补贴;(9)资源停用补贴;(10)农业结构调整补贴;(11)环保补贴;(12)贫困地区补贴。其中第4、5、6、8、9和第10项均为中国现在尚未实施的农业补贴，属新增范围。就补贴方式而言，应将农产品保护价收购改为直接补贴农民。可以考虑，根据主产粮棉产区农民上年度成本调查结果，加上合理利润的情况确定合理的补贴标准，再按农户耕地面积发放补贴。补贴资金来源，可以利用现有粮食风险基金来源，不足部分主要由中央财政转移支付。 摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，

摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，

　　(三)突出农业补贴重点

　　《WTO农业协议》附件2第2条规定，对于涉及研究、培训服务、推广和咨询服务以及向电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程提供的补贴，均属于免除削减承诺的补贴。因此，要进一步加强农业人才资源培养和开发力度，通过建立健全农业人才教育培训立法，明确教育培训的资金来源、组织形式、监督管理等内容，形成与农业农村经济发展相适应的农业人才队伍建设机制;要进一步扶持和推广农业科技，通过修改和完善农业科技投入与推广立法，明确农业科技投入与推广的资金来源、投资方向、投资比例、使用方式、运行管理和效果评价等内容;要进一步加大政府投资力度，夯实基础设施，通过立法的形式来确定财政支出中的支农支出，调整和理顺中央政府和地方政府的财政分配关系，合理地划分在农业基础设施建设过程中中央财政和地方财政的事权及财权，使两者相对称、相统一，形成公平合理的财政供给体制;要进一步加强环境保护，从水土保持、植被恢复、生态林补偿等方面，全面、科学地构建农村环境保护制度。

　　(四)强化农业反补贴

　　目前，中国法律层次的反补贴立法只有《中华人民共和国对外贸易法》，其中涉及补贴与反补贴的规定只有第42条、43条和37条。而新修订《反补贴条例》只是行政法规，几个具体实施规则为部门规章，显然以反补贴法来规制目前中国的补贴规则，权威性略显不足。应在全国人大常委会制订的立法层面上，按照WTO多边贸易体制的相关要求，制订符合中国实际国情的《中华人民共和国反补贴法》，为中国农业反补贴提供基本的法律制度框架。针对农产品贸易的特殊性，应该以《中华人民共和国反补贴法》为制度框架，采取以国务院颁布的行政法规形式制订《中华人民共和国农产品反补贴条例》。在具体内容上，对于不符合农业协定第13条(b)款的规定，不能免于根据GATT 1994第16条和补贴协定第5条及第6条采取的行动。对于规避出口补贴承诺，属于出口补贴，符合农业协定第10.1条规定，违反农业协定第8条规定的，不适用农业协定第13条(c)款，不得免于根据GATI 1994第16条或补贴协定第3条、第5条和第6条采取的行动。对于提供的直接支付，属于补贴协定第3.1(a)及3.2条规定的出口补贴和进口替代补贴，不能援用“和平条款”来免除依据GATY 1994第16条和补贴协定第3条、第5条和第6条所采取的措施，可以认定为禁止性补贴。

　　(五)完善相关配套制度

　　首先，要完善农业信贷制度。从农业信贷组织、农业信贷业务、农业信贷管理以及农业信贷风险控制等方面，对农业信贷组织的设立、运行与关闭，农业信贷机构信贷业务的信贷类型、种类、期限、额度、授信条件、利率，金融合作、资本充足性等做出明确规定。其次，要完善农业风险管理制度。实施风险预防原则，积极调整并划分清楚各类农业资源的产权关系，树立农业自然资源整体化观念，实现农业资源的综合管理，将农业风险控制在未发阶段。在风险保险方面，应明确农业保险的范围，农业保险的投保、理赔条件，农业保险机构的设置与运营规则，以及农业保险的监督与管理等，以规避农业生产经营过程中的自然风险和市场风险，保障农民收入。在救灾救济方面，要确定自然灾害的范围、灾害发生认定、灾害救助的补贴对象、灾害救助的资金来源、灾害救助标准、灾害救助补贴的计算及支付等。对于农业落后地区的援助法，则要明确落后地区的划分标准、援助的资金来源、援助对象、扶贫资金的使用和监督管理等。最后，还要从农业服务市场准入、进口数量限制、知识产权保护、技术标准等方面建立健全农业服务和农产品贸易立法。