初探不动产抵押登记赔偿责任

【动产抵押登记机关】初探不动产抵押登记赔偿责任

不动产抵押登记是不动产物权登记的一种，是指经权利人申请国家登记部门将有关申请人的不动产抵押事项记载于专门设立的不动产登记簿的活动。不动产抵押登记是平衡抵押权人和善意第三人之间利益冲突，协调抵押权人的债权保障价值与受让人的交易安全价值矛盾的有效方式和手段。不动产抵押登记程序的运行，是代表公权力的登记机关涉入民事主体私人交易关系的标志，同时也是民事主体依托登记机关实现自己利益的过程。不动产抵押登记的正确与否对不动产交易当事人具有很大影响。抵押登记发生错误，不但会给真正的权利人造成损失，而且会造成善意相对人的损失，严重损害有关各方的利益，影响交易安全和秩序。审判实践中以不动产登记部门为被告诉求承担赔偿责任的案件也时有发生。如登记部门对设定有抵押的房屋，因工作失误，致使登记材料不能反映抵押情况，第三人查询该房屋无抵押权后遂接受对该房屋的抵押，后因房屋先设定有抵押权，且债务人死亡，致使第三人债权不能实现，第三人遂要求登记部门赔偿损失。由于我国目前不动产抵押登记制度还很不完善，实践中对于不动产抵押登记的操作程序也混乱无序，且现行法律法规中对不动产抵押登记的赔偿责任问题缺乏统一而明确的规定，因此法院在处理因不动产抵押登记错误而引起的赔偿纠纷时感到十分棘手。为了确保不动产抵押登记制度发挥保护交易者合法权益，维护交易安全的功能，有必要就登记机关责任问题进行界定。本文试就不动产抵押登记赔偿责任略作探讨。

一、不动产抵押登记赔偿责任的法理基础

登记制度的建立体现了国家对不动产交易关系的干预。“登记制度的设立使各种物权的权属和设立情况等信息得以全面公开，权利的变动变的清晰透明，权利的让渡得以顺利、有秩序的进行。” 抵押权作为担保物权，其权利的设定难免会对抵押物上其他权利人以及将来可能以抵押物为标的而发生法律关系的人的利益产生影响。然而，抵押权的设定毕竟为当事人之间的事情，当事人是否已就某一财产设定抵押权，只有其本人知道，当第三人与抵押物所有人发生其他法律关系(如受让、承租等)时，抵押权人行使抵押权就有可能与第三人的利益发生冲突。此时，若维护抵押权人的利益，第三人的利益难免会造成损害;若维护第三人的利益，便可能使抵押权人的利益处于不保之地。为了避免这种冲突发生，需要通过一定方式将抵押权的存在状态向社会披露，以便其他人在进行与抵押物有关的交易时，考虑标的物上抵押权存在的事实，对交易的后果进行合理的预期，也符合民事关系的诚信原则，避免因抵押权的行使而使自己的利益受不测之害，减少纠纷。同时，抵押权作为物权的一种形态，其取得、丧失及变更也应受物权变动公示的支配，只有这样才能向公众彰显权利状态。但由于抵押以物的不移转标的物占有为特征，故其公示方式不可能采取交付形式，因此不动产抵押登记是实现物权变动的形式。

不动产抵押登记是不动产抵押权的公示方式，是法律为第三人的担保交易提供安全保障，是避免因担保物权的排他性而造成第三人交易风险的法律手段。设定不动产抵押应当进行登记公示，使他人知道存在权利风险，谨慎选择与标的物的所有人发生法律关系。设立不动产抵押登记制度后，基于登记的公信力，当事人仅需到登记机关查阅登记的记录，就可以得知有关财产上的可能影响其利益的其他权利的存在状况，对于抵押关系的当事人来说，也可以通过这种方式以比较低的成本避免与其他厉害关系人发生冲突。在抵押权经过登记而成立的情况下，法律可以基于第三人对抵押权的存在状况知晓的推定，在抵押权与担保物上的其他权利发生冲突时，实现对抵押权保护的倾斜。登记可使抵押权产生对抗第三人的效力，使抵押权对债权的担保功能得到进一步强化。公信原则使交易当事人形成了一种对交易的合法性、对受让的标的物的不可追夺性的信赖和期待，而不动产抵押登记所产生的公信力正是对交易当事人对于登记记载的抵押权设立、变动等情况所产生的信赖利益的保护。有学者认为，实行抵押权公信原则，须以存在完善的不动产登记制度为其前提，在我国未建立起完善的不动产登记制度以前，采取抵押权的公信原则是不可想象和绝不可能的。 这种观点虽然有其合理性，但是这并不能成为登记机关免责的充分条件。登记发生错误或无正当理由故意拖延登记就有可能给真正的权利人和交易当事人造成损失，尤其可能使没有过错的无辜的人遭受损害。这种情况下赔偿无疑是使受损权益得到恢复和弥补的一种有效手段。一方面，登记机关不能仅仅只享有收费的权利，而不对错误登记的后果负任何责任。必须要使登记部门在享受一定利益的同时要承担一定的责任。另一方面，登记机关对登记内容不承担任何责任，不利于加强登记机关的职责，促使其认真审查登记的内容，力求使登记的内容真实可靠。如果因为登记机关的工作人员的严重过错甚至与他人相互勾结、恶意串通，造成交易当事人损害，而登记机关和有关部门工作人员不承担任何责任，对受害人也是极不公平的。从相关立法上看，德国对此设有专门的赔偿基金，以弥补登记公信力制度可能造成的对真实权利人利益损害的缺陷。根据我国台湾地区“台湾土地法”的规定，因登记错误遗漏或虚伪致受损害者，由该地政机关负损害赔偿责任。 我国于1998年实施的《城市房屋权属登记管理办法》也曾对房屋权属登记机关的赔偿责任作过规定，该法第37条规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”

基于上述不动产抵押登记所蕴涵的法律意义及立法实践，作为法定的不动产抵押登记机关在履行登记职权时就必须非常谨慎和尽责，否则登记机关就应当对其违法登记造成的损害后果承担赔偿责任。换言之，如果不动产抵押登记机关的登记上错误不纳入赔偿责任范畴，不动产抵押登记行为将难以规范，不动产抵押登记的法律功能也将大打折扣。确立不动产抵押登记机关赔偿责任制度，使登记机关在享有收费权利同时承担一定的责任，实现权责对等统一，有利于促使其认真履行职责，杜绝严重过错甚至违法犯罪行为发生，最大限度地减少错误登记，使当事人的合法权益免受不当损害。

二、不动产抵押登记赔偿的权利救济

不动产抵押登记行为的性质归属直接决定了相关赔偿责任的种类，也决定了损害赔偿请求权寻求的权利救济模式。

不动产登记的性质，依我国现今学者的通说，属于一种行政行为，它所体现的是国家对不动产物权关系的干预，干预的目的在于明确各种不动产物权的享有、归属和变动的情况，以依法保护无权人的合法权益。 “从登记行为看，房地产权属登记在我国是房地产管理部门依其职权所实施的行政行为。” 就不动产抵押登记行为而言，其性质当然也是法定行政管理机关依职权作出的具有可诉性的具体行政行为。第一，不动产抵押登记的主管机关均是行政机关，这符合行政行为构成的主体条件。第二，不动产抵押登记行为是行政行为的一种形式，属于行政确认的范畴。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行识别，给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。不动产抵押登记正是依相对人申请的行政确认行为。第三，不动产抵押登记是法定行政机关的一项具体行政职权。对于不动产抵押登记具体操作的问题，目前我国法律没有明确的规定，但各登记部门都通过部门规章作了规定，如国家土地管理局1997年1月3日发布的《关于土地使用权抵押登记的有关问题的通知》第4条规定“抵押登记申请经审查，符合规定要求的，准予登记，……”，建设部1997年5月9日发布的《城市房地产抵押管理办法》第33条规定：“登记机关应当对申请人的申请进行审核。凡权属清楚、证明材料齐全的，应当在受理登记之日起7日内决定是否予以登记，对不予登记的，应当书面通知申请人”等等，这些都说明现行的规章规定，登记机关对抵押登记申请具有审查权和决定权。这种审查行为和决定行为，是典型的行政管理行为，是登记机关行使的行政职权。第四，不动产抵押登记行为是登记部门与抵押合同当事人之间的行为，双方的法律地位是不平等的。不动产抵押登记的双方当事人，一方是登记机关(即国家行政机关)，另一方是抵押权人和抵押人，因抵押登记是依申请的行政确认行为，除了必须具备抵押权人与抵押人的申请这一条件外，最终决定权还是在行政机关，也就是说抵押物能否获得登记，除了申请人的申请外，取决于登记部门单方面的意志。

在不动产抵押登记机关行使抵押登记这一行政行为的过程中，也同样可能引发争议，需要司法救济。既然不动产抵押登记要经过特定的工作人员的审查、决定，基于该工作人员的素质、品德等个人方面的影响，其审查、决定可能会侵害到抵押合同双方的当事人的权利，如对申请迟迟不给予决定的不作为，又或者认为申请不符合条件不给予登记，那么以登记为生效要件的合同便不能生效。而且还有可能因为登记机关的错误登记行为已经给抵押合同当事人或善意第三人造成了财产方面的直接损失。依照“有侵害即有救济”的法律原理，相对人应当有寻求诉讼救济的权利。由于不动产抵押登记行为是登记部门(行政机关)的工作人员依职权作出的具体行政行为，所以因登记机关的错误登记自身利益受到影响的有关当事人享有申请行政复议和提起行政诉讼的救济权利。我国《国家赔偿法》第4条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为。”不动产抵押登记赔偿责任实质上就是一种行政赔偿责任。与此相对应，权利人对不动产抵押登记机关也只能通过提起行政诉讼的方式来进行救济。由学者起草的《中国物权法草案建议稿》(社科院)第40条规定：因登记机关的错误，致不动产登记发生错误，且因该错误登记致当事人或者利害关系人遭受损害的登记机关应依照国家赔偿法的相应规定承担赔偿责任。 在司法实践中已有由于房地产错误登记导致当事人丧失优先受偿权，“抵押权人”提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，状告登记机关，要求赔偿损失，法院最终判决登记机关赔偿直接损失的真实案例。 而且目前我国内地最大的一宗国家行政赔偿案也与不动产抵押登记错误有关。该案行政赔偿判决书中称，此案的原告为深圳市有色金属财务有限公司，被告为深圳市规划国土局。主要事实为被告深圳市规划国土局在对抵押登记未予注销且未收回产权证书的情况下，又将同一物业的土地及地上的建筑发放了新的产权证书。于是便出现了同一物业产权证书重叠、抵押登记重复的异常情况。由于被告深圳市规划国土局的违法颁证、违法抵押登记行为致使原告深圳市有色金属有限公司在不知事实真相的情况下，与深圳百胜公司签订了八百七十万元的抵押贷款，而深圳百胜公司在骗取了巨额贷款后不久就宣布破产。据此，广东省高级人民法院于2003年6月判决深圳市规划国土局向深圳市有色金属财务有限公司支付八百七十万元人民币的行政赔偿金。

三、不动产抵押登记赔偿责任的司法认定

如前所述，我国还未建立起完善的不动产登记制度，尽管不能以此免除登记机关的损害赔偿责任，但是如果无视我国不动产抵押登记随意性和不确定性的混乱现状，不加区别地以国家赔偿的一般责任标准对不动产抵押登记赔偿责任进行认定，也是不现实的。对此，人民法院在处理此类不动产抵押登记行政赔偿诉讼中，可以通过归责原则、构成要件、责任承担等方面来限制不动产抵押登记赔偿责任，以此来平衡法律关系双方的利益。

(一)不动产抵押登记赔偿责任的归责原则

我国《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”此条说明我国国家赔偿适用的归责原则是违法责任原则。即是否承担国家赔偿责任完全取决于国家机关和国家机关工作人员的行为是否违法。和过错责任相比，违法责任原则可以减轻受害人的证明加害人有主观过错的证明责任，避免了在主观认定方面的困难，便于受害人取得赔偿。受害人可以不问加害人的主观状态，只要国家机关和国家机关工作人员的违法行为和损害结果之间存在因果关系，就有权要求国家赔偿。抵押登记的损害赔偿虽然在性质上属于国家赔偿，但是由于不动产抵押登记行为的特殊性，不宜单纯采用违法归责原则，应当实行过错责任原则。即因为登记机关的故意或重大过失造成登记错误，给当事人造成直接经济损失重大损失的，登记机关应当承担赔偿责任。 过错责任原则实现了规范与救济的有机统一，对过错的否定与惩诫，有助于促使登记机关按照法律规定的行为模式或标准依法行事。另一方面，过错责任原则又为受害人界定了一定的救济范围，避免国库负担过重，同时可以从理论上合理解决共同侵权行为和混合过错的责任承担问题。

(二)不动产抵押登记赔偿责任的构成要件

第一，要有登记机关过错违法行政行为存在。具体包括：1、不动产抵押登记申请人提交的材料齐全属实，但登记部门不履行或者不及时履行登记职责;2、登记申请人提交的材料属实，但由于登记部门的原因而错误登记;3、交易一方当事人实施民事欺诈行为，故意提供虚假材料，登记部门没有履行严格审查义务而错误登记;4、登记部门的工作人员与他人恶意串通，进行错误登记的，应首先由登记机关承担责任。登记机关的违法行为既包括以上违反实体法的行为，也包括违背程序的行为，如无正当理由拖延登记时间、无故拒绝有关当事人正当的查询登记请求、有限公开登记资料、拒绝变更或更正登记等。需要注意的是，这里的登记机关过错指故意或重大过失;这里的登记错误指登记与权利的实际情况不一致且这种不一致不能从登记簿册中发现，如登记没有错误或登记的错误能从登记簿册发现则不承担赔偿责任。

第二，已经对权利人或善意第三人造成实际的财产损害后果。国家损害赔偿责任的构成以损害事实的存在为前提条件，无损害就无所谓赔偿。判断登记机关的行为是否要承担责任，关键看是否给有关当事人受法律保护的利益造成具有现实性和确定性的损失。如果错误的登记仅仅导致当事人有关期待利益丧失，而未发生实际损失的，登记机关不应承担赔偿责任。当然，抵押登记违法行为的损害后果仅指财产损害，不包括人身、精神的损害。另外，作为损害一方的第三人必须是善意的，即第三人不知登记错误且对不知无重大过失。如第三人明知或依当时的情形应当知道登记而竟然未知的，属于恶意，不受登记公信力的保护。

第三，登记机关的违法行政行为(包括作为和不作为)与造成一方当事人权利受损之间存在因果关系。这种因果关系可能是一因一果，也可能是多因一果。与一般民事赔偿有所不同的是，错误登记行为往往不是导致当事人权益受到损害的唯一原因，不动产交易一方当事人的欺诈行为往往也是损害后果发生的必要条件，这两种行为的同时存在才导致最后的损害后果。这种违法行政行为和民事侵权行为的共同加害称为混合侵权。在发生混合侵权的情况下，由于不动产抵押登记部门负有审查义务，不能仅以交易一方当事人有民事欺诈行为为由而完全排除不动产登记机关的行政赔偿责任。登记部门至少要与民事侵权行为人按照过错程度各自承担相应的责任。在混合侵权行为中行政机关所应承担的责任问题上最高法院已经有类似司法解释，最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(法释[2001]23号)中明确指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”由于违法登记行为而导致公民、法人或其他组织合法权益受损，在构成要件上与公安机关不履行法定行政职责，使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害有相同之处，都是由行政机关不履行法定职责这一行政侵权行为和另一方当事人的民事侵权行为共同作用产生的。因此，上述司法解释对不动产抵押登记混合侵权的责任处理也具有指导意义。

(三)不动产抵押登记赔偿责任的承担

如果登记行为是造成损害的唯一原因，则不动产抵押登记赔偿责任的承担是比较明了的。如果损害的造成还与民事侵权行为相联系，也就是混合侵权，这种情况下如何确定民事侵权行为人和违法行政机关责任分担的问题则值得探讨，对此实践中有不同意见：第一种意见认为，当事人提出赔偿请求时，由登记机关先赔偿全部损失，之后登记机关再向民事侵权行为人追偿。这种作法可以理解为连带责任，有利于当事人利益的切实保护。缺陷在于登记机关向民事侵权行为人追偿缺乏制度保障。国家赔偿法中只规定了赔偿义务机关赔偿损失后可以要求负有重大责任的内部工作人员或者受委托的组织或个人负担部分或全部赔偿费用，并未对赔偿义务机关以外的共同加害人进行追偿作出规定;第二种意见认为应当由法院充分考虑行政机关在损害发生过程中所起作用的大小，依据自由裁量权确定登记机关的责任份额，判令其赔偿相应的损失。最高法院的上述司法解释为这种主张提供了依据。这一作法的缺陷在于将房地产登记部门的赔偿数额完全交由法院酌情确定，缺乏较为详尽的法律依据，法院的自由裁量权过大;第三种意见认为应当先由当事人先通过其他途径求偿，当穷尽其他求偿手段仍无法得到赔偿时，方可提起行政赔偿之诉，由行政机关承担补充赔偿责任。这种意见应当说是具有法律依据和合理可行的，理由在于：如果损害的造成还与民事侵权行为相联系，则行政行为虽然也与损害事实之间具有因果关系，但就赔偿责任而言，行政行为则具有次要的责任，受害人应首先向直接侵害人请求赔偿，在受害人从直接侵害人那里得不到赔偿或者得不到完全的赔偿时，才可以请求国家赔偿。 国家赔偿制度就其本质而言是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其他方式获得对自己权利的救济时，才能通过国家赔偿的方式取得赔偿。因此，在立法上，国家赔偿制度提起的程序最为严格，赔偿的条件最为苛刻。赔偿范围最为狭窄，当然也是最有保障的。由于当事人受侵害的权利只有一个，当通过其他方式和途径能得到赔偿时就不能再通过国家赔偿途径向登记机关要求赔偿。