在我国确立环境民事公益诉讼的必要性分

(一)从我国的环境法律体系而言，由于环境程序立法不健全，导致我国环境法律制度的整体有效性不足。我国的环境保护虽然业已形成由宪法、单性法规、环境标准及其他部门法进行各层面保护的实体法体系，但由于“重实体、轻程序”的传统，使我国的环境程序立法远远落后于环境实体立法，一方面导致确认在实体法中的各项环境权利缺乏实施的程序保障，在发生环境纠纷时不能及时得到有效解决，在无形中放纵了破坏环境的行为，有悖于环境保护的目的。[4]另一方面也大大削弱了我国环境法律体系的整体有效性。法的实施效果一定程度取决于这些法律制度是否健全、合理、统一、高效。[5]当前，在我国，自1979年《森林法》(试行)和《环境保护法》(试行)颁布以来，经过20多年的发展，又先后颁布了《海洋环境保护法》(99年修改)、《水污染防治法》(96年修改)、《森林法》(98年修改)、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》(98年修改)、《大气污染防治法》(95年修改)、《水法》、《野生动物保护法》(04年修改)、《环境保护法》、《水土保持法》、《固体废物污染环境防治法》(04年修改)、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》，初步建立了我国的环境法律体系，形成了涵盖各种环境(狭义)要素和自然资源的较为统一、健全的法律体系，基本解决了我国环境领域无法可依的问题。但是由于缺乏正当程序的保障，使得这一法律体系难以形成其合理性和高效性，从而缩小了其发挥作用的有效范围，导致各项环境法律制度的规定更像一种宣示性的规范而失却了其可操作性，从而在整体上大大削弱了我国环境法律体系的有效性。这也是我国生态环境在环境法制不断健全的前提下仍不断恶化的原因之一。因此，建立环境民事公益诉讼，加强环境保护的程序保障，是从根本上遏制破坏环境的行为，维护环境保护法的立法目的，增强我国环境法律体系的合理性、高效性，进一步实现其健全性，以提高其整体有效性，优化环境法律实施结果的需要。

(二)从我国的环境管理体制看，由于我国长期以来实行的是国家环境管理的单轨机制，在环境法律体系的构建中便不可避免地存在“重行政、轻民事”的情形。从20多年来我国的环境保护立法看，法律中规定的主要是一些环境行政管理措施，而缺少让公众通过民事诉讼方式保护环境以及保护自己的环境权利的规范。[6]我国《环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”我国的环境管理体制具有统一监督管理，部门分工协作，国家管理与地方分级管理相结合的特点。[7]一方面，在环境保护中，国家将自己置于管理者和保护者的地位，并将这一角色分配给环保部门、海洋行政主管部门、港务监督等职能部门，由此，似乎可以形成一个严密的保护体系，然而，在实践中，除环保以外的其他部门均各司其责，从而难免使管理环境和保护资源的职责沦为附属。当管理环境和保护资源有利可图时往往趋之若鹜，而无利可图时则又如鸟兽散，无人问津。于是，如“公有地悲剧”一般，各部门均有责任的情形实际上演变为各部门均没有管理环境的责任。另一方面，再看环保部门，在我国，作为政府的职能部门，其必然要趋向于唯政府的意志是从。由于我国不恰当的政绩考核体系，经济发展至上的观念处于主导地位，环保部门实际上只充当了污染环境以发展经济的“保护伞”，很少能真正发挥其管理环境和保护资源的职能。因此，在环境污染事故频发，保护环境的行政力量不足的大前提下，为了能够有效遏制环境恶化的趋势，有必要引入公众的力量，确立环境民事公益诉讼，由公众奋起维护社会公共环境权益应当是无可争议的，也是必须的。

(三)环境民事公益诉讼是公众参与保护环境权益的一种有效方式和途径，同时也是推动我国环境法律和环境保护事业发展的需要。一方面，环境民事公益诉讼旨在追究责任人的民事责任，其效力不仅向前发生，使提起诉讼的特定当事人及最近范围相关当事人的社会公共环境权益损害得以赔偿，同时基于判决具有的扩散性，使环境民事公益诉讼的效力亦可向后发生，从而可以有效预防损害社会公共环境权益的行为。而在我国近期发生的多个环境污染案件中，从2005年初的圆明园事件到年底的松花江水污染和广东北江镉污染事故，再到2006年底《无极》剧组破坏香格里拉生态环境事件的曝光，根据有关报道，处理的结果基本上都是对相关责任人员予以党纪处分，追究行政责任和刑事责任，均未涉及追究其侵害广大民众的社会公共环境权益的民事责任。在环境污染事故中，党纪处分、行政责任、刑事责任都是针对已实施的行为的惩罚，可以起到“杀一”的作用，但由于其惩罚的适用具有特定性(事件的特定性、被惩罚人的特定性等)，难以起到“儆佰”的作用，效力大多向前发生。因此，确立环境民事公益诉讼，通过公众参与的形式，不仅可以使业已被侵害的广大民众的社会公共环境权益得到赔偿，同时也能够有效预防社会公共环境权益的损害。另一方面，环境民事公益诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它通过具体解决环境损害纠纷，隐含着对各种与环境公益有关的间接社会关系的调整，为全体社会确立有关公共环境利益的行为指南，确认公共环境利益的价值，甚至可影响当地社会环境、经济政策的制定和执行，并推动既有环境法律的发展。[8]在我国环境管理单轨机制的诸多弊端下，各部门的环境保护职责更趋向于一种部门利益的争夺，我国的生态环境即社会公共环境权益成为最大的受害者，在行政力量不足以维护社会公共环境权益的情形下，由公众力量介入，确立环境民事公益诉讼是必要的，由此不仅可以保护特定当事人，也可以使广大公众的社会公共环境权益得以维护，并能够推动经济政策的制定、执行和环境法律的发展，以实现我国环境保护事业的有效推进。