简论消费者组织的公法人地位、职责和案件主管范围

消费者协会受理案件的范围，其法律依据只能是《消费者权益保护法》第五章的规定，即受理消费者投诉，按照消法该章规定，能称为案件的个案投诉应当分为两类

(一)消费者提起的有关消费争议的民事调解请求;

(二)公民或消费者提起的有关产品质量和行业服务质量或消费问题的以行政调查为社会监督方式的行政处理请求。

以上就个案而论受理案件的范围，仅指消费争议(有关消费的民事纠纷)。即所有的消费争议中的民事纠纷都属于法定消费者组织(各级消费者协会或消保委)的受案范围。换句话说，并非所有的消费争议消费者协会都有权受理，比如消费者申诉和举报，消法规定是向行政执法部门或有权处理举报的国家机构管辖，消费者协会因无行政执法权，所以无权受理消费者的行政执法诉求(接受后代为提出或转申诉可以)，而对消费争议涉及的违法或犯罪行为的举报，消费者协会更没有管辖权受理，举例如阜阳奶粉案件，消协不能受理以调解结案。消费纠纷之诉包括了消费者的投诉、申诉、举报、申请仲裁和起诉五种，消法都有明确规定的对应的主管管辖机构(部门)，实际上现行消法的一些规定还算是富有理性的法律秩序并具有法律的确定性和简明特征的，只是被行政执法部门在实践中歪曲、讹传并误导公众与政府的认识所致如今这样混乱不堪的局面。

《中国消费者协会受理消费者投诉规定》不是规范性法律文件，所以首先不能以此为消费者协会受理案件范围的“法律依据”，其次，按照消法对消费者协会主体的法律人格定义，消费者协会属于中国民法中的社会团体法人。社会团体法人是会员制的民事主体组织形式，在消费者协会组织中其会员人数虽不确定，但其会员成员却在一定的地理区域范围和空间内是特定的，单从现行消法关于消费者组织的组织形式定义来看，社会团体法人系私法主体，私法中的法人并没有级别(如一级法人、二级法人等等)，所以中消协这个社会团体法人的章程和导则并不当然适用于其他各地各级消费者协会。因此，关于消费者协会受理案件范围(一般是指受理个案投诉的范围)，只有一个法律依据——是消法第五章规定，而不是中消协的导则。

消费者协会受理案件的范围，属于执法或司法上的主管划分，就其受理行政调查和社会监督案件的范围的主管归属于行政监督权(不含行政执法处罚权)，就其受理调解消费者投诉(消费纠纷)的主管的性质，系法定的法院外专门民事调解机构的准司法权(有点象司法调解程序，但绝不是司法权)，所以在讨论一个部门对案件的受理范围时，我们首先要搞清楚主管的法律问题，然后才是管辖权划分，而管辖权的划分，目前来说(如消法没有进步性或实际进展性的修改的话)，是法定消费者组织都有相同的主管范围，而不同的消费者协会只有地域管辖的区分，同一消费者协会与其分会可以有案件级别管辖的区分。目前这种针对商品和服务质量社会监督职责——即监管类公益法人职责对应市场的地域管辖原则，在案件受理管辖方面是明确的，但在消费者组织的管理体制上是糊涂的或含糊的——当然，我还没有说它是非理性和混乱的——依照现行消法的立法宗旨和消费者协会的法定职责来看，协会——社会团体只不过是消费者组织的组成形式而已，行政监管类公益法人才是其组织性质。也就是说依照现行法律规定和授权，消费者协会是法律授权行使国家公共权力的组织机构，它本身即公法人。只不过根据历史沿革和成因，消费者组织一直挂靠在工商行政执法部门，实际上被统属领导和掌控为行政执法机关类似内设机构，消费者组织盗用消费者之名即不能直接代表国家行使法律赋予的公权，又不能代表消费者，其实成为工商部门的机构和行政执法部门的附庸。正是由于现行法律实际上授权消费者协会行使公共权力，所以在消费者组织中又隐约和含糊地比附对应的各级工商行政管理机关形成了级别管辖的行政层级。

但是各级消费者协会的行政层级是如何设立，因何而设立的呢显然现行的层级设立首先不是消费者协会独立履行职责体制下的层级设立，他是工商部门作为纯粹的职能性行政机关所设立的层级，对消费者协会其组织形式和法定职责是不适应的，甚至是被强加其上的官僚体制传统而已。

前述消费者协会有两大受案范围，也即两大法定职责，前者系行政监管行为性质的行政调查和处理职责，针对于商品和特定行业服务质量的社会监督;后者乃专门的民事调解机构，针对于个案形成的特定的消费争议应消费者的投诉主持民事调解。前者是主动的行政作为义务，后者是被动的法律适用行为。要对应这两大职责的履行职责特点和效率设立科学的管辖原则，则应当就监管和社会监督的行政行为性质建立各级消费者组织之间的上下级领导体制，以利于联合调度各地消费者组织对全国性的行业范围和大规模侵害消费者权益事件以行政指挥的效率来调查处理;而对消费纠纷的调解等维权救济等行为(甚至可以考虑特定消费者集体的诉讼)，则应当设立地域管辖原则来处理，除非同一消费者组织下设分会有级别管辖之约定或规定，不同的上下级消费者组织在受理调解业务上应当建立类似于法院上下级之间的业务监督和指导关系，而非级别管辖关系。

现代侵害消费者权益的案件往往具有全国性和巨大性，侵权行为具有跨地域、多发性和多环节特征。如三鹿奶粉事件等，需要消费者组织联合起来协查行动、统一指挥、集体索赔和同步行动才能与侵权者的势力相抗衡、与侵权损害相对等。何况，目前我国的消费者保护行政执法部门普遍不作为执法，乱作为调解，对侵权和违法行为人未形成有力制裁和重创，其实在姑息养奸，讨好和谐社会，忽悠政府和民众。所以，消费者协会必须直接和切实履行消法赋予的公共权力，为国家公益和消费者的合法权益负责。而要实现这一切，必须在消法修订时创制法定消费者组织作为公法人的组织规范和程序规范。程序规范当然包括了消费者协会受理案件的范围，程序规范当然会包括消费者协会主管下的地域管辖原则。