遭遇质疑的“行政主体”

在中国当下行政法学理论中，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能以自己名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受法律责任的组织。它具体可以分解两大具体内容：(1)只有行政主体才能成为行政诉讼的被告。(2)行政主体是行政机关和法律、法规授权的组织。我把这种行政主体理论称为“诉讼主体模式”。目前，中国出版的行政法学教材或者专著，基本上都是在认可“诉讼主体模式”的基础上展开论述的。“诉讼主体模式”已成为一种具有奠基功能的法学理论。这一与行政诉讼被告资格紧密相联的“诉讼主体模式”是中国行政法学理论体系中不可缺失的内容，是中国行政法学者讨论行政主体理论问题的基本范式。这一“诉讼主体模式”较好地解决了中国转型时期确认行政诉讼被告资格的重大理论和实践问题，缓和了行政法学理论的滞后性与司法实践之间的矛盾，应急了当时行政诉讼法的实践需要。[2]

然而，这一“诉讼主体模式”的缺陷也是显而易见的。1998年薛刚凌教授开始反思中国行政法上这一“诉讼主体模式”的行政主体理论，在行政法学界产生了较大的影响。[3]之后，张树义教授也著文质疑中国行政主体理论，并对薛刚凌教授的观点提出了不同的看法。[4]沈岿教授、杨解君教授等也先后发表论文，加入了这场对中国行政法上“诉讼主体模式”的行政主体理论之反思讨论中，从而进一步扩展讨论的影响力。[5]在中国行政法主体理论如何建构上，这几位学者们虽然没有达成一个互相可以接受的方案，但在否定现行中国行政法主体理论上“诉讼主体模式”的态度却是一致的。综合上述学者们的基本观点，我们可以确认以下有关中国行政法上行政主体理论的学术史实：

行政主体作为现代行政法学的一个重要支撑性概念，不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王名扬先生的《法国行政法》之中介引入中国法的一个继受性概念。[6]杨建顺教授等翻译的《日本行政法》对大陆法系国家行政法学中的行政主体理论在中国大陆的影响也起到了重要的作用。[7]这一事实已逐渐为中国行政法学界所共识。20多年法制建设中，我们从西方国家行政法学中引入的法学概念是不胜枚举的，如国家公务员、行政行为、行政裁量、不确定法律概念、特别权力关系等。但是，对这些概念的理解误差从来没有象行政主体理论那么大，几乎达到了中西行政主体理论无法对话的地步，即使是出于“本土化”的需要，也不应当买椟还珠。

在中国行政法学的语境中，来自西方的“行政主体”理论——我把它称之为“分权主体模式”——在实用主义的指导下被严重误读了，这也是一个不必再争的事实。论者误读的路径始于民法中的“民事主体”与“法人”理论，终结于行政诉讼被告资格的确认。他们没有充分注意到“法人”理论产生的制度性因素，也没有区别民事主体与行政主体并不是可以互相对应的，如同民法、刑法不能等完全等于行政法一样，于是发生了中国行政法史上一起足以令人慎思的误读史料。正如有学者所指出：“不知是由于对国外行政主体理论的误解还是为了适应我国的国情，学者们在借鉴国外行政主体理论时，只是用其名，抛弃了其特定的内涵。”[8]从当时的情况看，“对国外行政主体理论”的误解可能性是比较大的。因为作为大陆法系行政法上的基本概念，上个世纪80年代中后期参与行政主体理论引入与解释的学者几乎都没有阅读德、法原著的能力，而王名扬教授通过他的《法国行政法》著作，阐述了法国行政法上的行政主体概念，但他好像并没有专门论及中国行政法中如何建构行政主体理论体系。此时，恰逢我们《行政诉讼法》的制定与实施，为解决在原本就相当复杂的行政机构体系中如何确定行政诉讼被告的问题上，王名扬先生阐述的法国行政法上“行政主体”之名称成了首选之策，似乎也是理所当然的。于是，通过行政诉讼法的解释与实施，中国特色的“诉讼主体模式”行政主体理论逐渐为行政法学界所接受。[9]