行政处罚争议协商和解机制的解读与运用

2007年5月，国务院公布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，第四十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。”这表明，行政争议协商和解制度已进入我国法治轨道，多年来“于法无据”的阴影已不复存在，人们更多的是需要全面理解并依法运用好这一机制，以保障行政执法更加公平公正，增进社会和谐。

一、提升执法理念

长期以来,在“公权力不可侵犯”等传统理念影响和“行政诉讼不得调解”法律规定制约下，行政处罚争议协商和解只能成为雾中之花。行政工作界以至行政法学界都有种通说，就是行政案件争议不适用调解。理由是，行政执法主体是行政机关，依法行使的是公权力，与行政相对人的私权利是不同性质、不同层次的，公权与私权不存在协商的余地，也不允许行政机关自行处置公权，否则就会有执法不严之嫌。1989年颁布施行的《行政诉讼法》第五十条明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”，依此法院在处理行政争议时，往往只能单纯以裁判方式作出“非黑即白”裁定，行政相对人有争议也往往只能走复议、诉讼途径，行政机关则被动应讼，同样也很难主动协商和解。在“公权力不可侵犯”等传统理念影响和“行政诉讼不得调解”法律规定制约下，行政处罚争议协商和解只能成为雾中之花。如今，随着我国社会发展和法治完善，我们认识行政处罚争议协商和解机制，从理念方面至少可有以下思考：

1、引入行政争议协商和解机制,与“构建和谐社会”的重大战略相吻合。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会结构发生了深刻变化，社会利益关系更为复杂，社会矛盾呈现多发状态。以胡锦涛总书记为首的党中央提出了“构建和谐社会”的重大战略任务。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，从立法、行政、司法各方面提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求。《意见》中强调要建立健全行政复议与调解有效结合的法律机制，争取调解处理行政争议，积极促成当事人和解，要求行政机关要注重运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了。这是党中央首次提出把调解和解作为解决行政争议的重要途径，对于构建和谐社会具有重大的现实意义。党的十七大报告把“全面落实依法治国基本方略”作为“发展社会主义民主政治”的第三大内容，强调“坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义”，我们能从中领悟到和解解决行政争议的深厚社会根基。 2、引入行政争议协商和解机制，与现代行政法治理念的发展方向相符合。现代行政法治经历了从“法制”到“法治”的发展过程，如今人们已充分认同法治社会本质上是一个权利的社会，无论是公权还是私权，都为法律承认并保护，当事人意识自治的法律原则，为社会普遍接受。我国法治进程充分表明，法治越来越深入人心，法律保护公民基本权利的力度不断加大。2004年宪法写进“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保护人权”的内容。

虽然，行政诉讼法第50条规定人民法院审理行政案件不适用调解，但在第51条又规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。这两条的规定是一致的，即在被告纠正了自己的错误，得到行政相对人的认可，争议是可以和解的。

现行行政法诸多行政自由裁量权的设定，也为行政争议的协商和解提供了广阔的法律空间。当具体行政行为因裁量幅度引发争议时，行政机关运用适当原则、比例原则，与相对人达成和解，不仅受法律支持，也不损害公共利益，同时保护个人利益，公私双赢，合理合法。

3、引入行政争议协商和解机制，与当前行政执法工作实际相切合。中国特色的“和为贵”传统文化植根于社会意识，和解争议符合大众心理，尤其当今各种社会矛盾多发期，以积极的态度努力和解争议，至少有三方面好处。一是有利于缓和对立情绪，增强行政执法公信力和执行力。协商的气氛是和好的，双方探讨各方的利益和需要，找到并挑选最佳的解决方案，更具有可执行性。即使协商不成，至少也能更明事理，减少对抗色彩。二是有利于充分保障当事人的权益。协商中当事人可以充分行使陈述申辩权，真正调动当事人的意思自治积极性，保护当事人的合法权益。三是有利于提高行政效率，降低成本。协商与复议、诉讼比，当事各方的成本会低得多。协商解决行政争议，对行政机关来说，在人手紧张、事务繁杂的情况下，行政效率能够提高，也能减轻复议、司法机关的压力。

二、总结执法实践

据衢州市政府法制办统计，2004—2006年依法受理并审结的行政复议案件数分别为22件、29件、9件，其中经调解结案数分别为7件、13件、4件，分别占年度复议结案数的31.82%、44.83%、44.44%。2004—2006年衢州质监系统发生行政处罚复议案件案件3件，全经调解后由申请人撤诉结案;发生行政处罚诉讼案件4件，其中2件经调解后由申请人撤诉结案，另2件经法院判定维持;申请法院强制执行罚款案件29件，其中18件因当事人经济困难等原因部分执行罚款额后终结，原决定的罚款额实际执行率平均约70%。 以上情况充分说明，协商解决行政争议在行政执法工作实践中早已被广泛认可，只是形式上通过一定的法律程序而已。广义上看，协商解决行政处罚争议在案件办理的前期工作中也是存在的。比如在立案调查阶段，执法人员与当事人对违法事实的认定，对违法物品数量、价格的认定等。在案件审理、告知阶段，充分听取当事人的陈述申辩，必要时还要与有关方面协调沟通等。

分析归纳所遇行政处罚争议大体有五类：一是管辖权之争。客观上法律有竞合，部门职能有交叉，非业内人士、专业人员难能完全了解，也有当事人出自逃避追究目的而狡辩的。二是案件定性或法律适用之争。当事人出于自我保护，一般要求避重就轻，避严从宽。三是事实情节认定之争。对违法行为是否存在主观意识、违法生产销售产品的货值及违法所得等等，当事人一般会极力辩解的。四是执法程序之争。执法中任何一个程序细节不到或不全，都会引起异议。五是处罚幅度之争。当事人一般讲究“一碗水端平”，或者强调困难等要求从轻、减轻处罚。除复议、诉讼途径外，当事人表达争议的方式大体有几种，最多的是自我陈述申辩，也有请律师或法律工作者代为辩解的，再就是请能够产生影响的人说情，极个别的也有以暴力对抗方式表达的。