管制刑的若干问题探究

【管制期限】管制刑的若干问题探究

一、管制刑概述

管制刑的历史演进

1、管制的雏形。有两种看法，一种认为，在抗日战争时期颁布的《修正淮海区审理司法案件暂行办法》第四章第18条所列的五种主刑之一的“管束”，实际上就是管制刑的雏形。当时的管束是一种不予关押在监狱，但要服公役的刑罚方法。刑期为1日以上，1年以下。5另一种认为，早在新民主主义革命时期，管制刑即已具雏形，当时称之为“回村执行”，在同地主、富农和反革命分子的斗争中广为适用，发挥了重要的作用。6由于资料搜集困难，笔者无法对管制刑的最初形态作追根溯源的探究，但是，从目前所掌握的资料可以看出，无论是抗战时期的“管束”还是新民主主义革命时期的“回村执行”，有三个共同点，一是对适用对象不予关押;二是适用对象必须参加一定期限的劳动，以公役的形式或者是村庄集体劳动;三是适用对象必须接受专门机关和群众的监督改造。管制是解放区人民政治斗争实践的产物，它是镇压与宽大、惩罚与教育相结合的政策的具体实践，它发挥了专政机关与群众监督的两方面的优势，在对地主、反革命分子等阶级敌人的惩罚与改造中曾经起到很大的作用;管制是解放区人民刑事斗争实践的产物，解放区人民政权在与反动势力激烈的政治斗争中，既要严厉打击罪大恶极的敌人，又要惩罚、教育、改造一大批罪恶不深的反动分子，将对反动分子的惩罚与改造寓于群众监督之中，无论是“管束”还是“回村执行”都是刑事司法有益的实践活动，为管制刑的确立，进行了最初的实践探索。

2、作为强制措施与刑罚方法的管制。1948年11月15日《中共中央关于军事管制问题的指示》中就明确规定，对反动分子实行管制，这是管制这一新的方法在政策、法律上的反映。7新中国成立后，管制被广泛适用。在当时中央及地方各大区的有关法律、法规中，对管制的目的、对象、内容、期限和执行等都作了较为全面、具体的规定，如1950年4月《中央公安部关于新区匪特暴乱抢粮情况的综合报告》、1951年10月《中央公安部关于处理女犯、少年犯及老年犯的指示》、1951年7月20日《华东军政委员会关于土地改革完成地区管制改造地主的规定》、1951年8月11日《中南区反动党团特务及其他反革命分子登记条例》、1952年4月21日中央人民政府公布的《中华人民共和国惩治贪污条例》、1952年6月27日政务院批准、公安部公布的《管制反革命分子暂行办法》等。8

建国初期所使用的管制，管制适用对象有所扩大，但仍以反革命分子为主。“三反”、“五反”运动中，根据《中华人民共和国惩治贪污条例》的规定，把管制刑扩大适用到罪行较轻的贪污、受贿、行贿、介绍贿赂和以牟取私利为目的的收买、盗取国家经济情报的犯罪。9在对贪污罪的惩治中，管制是作为刑罚处罚的一种被明确规定的。同时又规定了对贪污罪的行政处分有：免刑予以开除、撤职、降职、降级、记过或警告的行政处分。101952年3月11日政务院公布的《中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》中规定：“受机关管制处分者，留在机关中戴罪工作，在其被管制期间，不叙职位，并剥夺其政治权利……”。1952年3月28日政务院第130次政务会议通过的《政务院关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》的第一条规定：为了严肃、谨慎和适时地处理“三反”运动中贪污分子的处刑、免刑以及其他应经审判程序处理的案件，凡专区以上机关中、团以上部队中得成立人民法庭，在各该级人民法院和各该级军法机关领导下进行审判工作。各级各单位人民法庭，将按实际需要和具体情况，并经过各该级人民政府或军事领导机关的批准，由一个机关单独设立或数个机关联合设立之。第三条规定：各单位人民法庭有传讯、逮捕、拘押、释放并判处机关管制、劳役改造、有期徒刑、无期徒刑、死刑以及追缴赃款赃物、没收财产、剥夺政治权利、缓刑、免刑、无罪之权。这些规定出现的“机关管制”和“劳役改造”两个词，与《中华人民共和国惩治贪污条例》的“管制”和“劳役”词语不同，在实践中，针对贪污犯的惩治多用“机关管制”这一词语，这可以从当时最高人民法院的许多司法解释得到印证。《管制反革命分子暂行办法》第三条规定了六类反革命分子是适用的主要对象。历史上有罪恶，解放后既无悔改表现或悔改证明，又无现行的反革命活动，虽须给以一定的惩罚，但其罪恶程度尚不须逮捕判刑者，皆依本办法管制之。一、反革命特务分子;二、反动党团骨干分子;三、反动道会门头子;四、坚持反动立场之地主分子;五、坚持反动立场之蒋伪军政官吏;六、其他应予管制的反革命分子。

这一时期的管制具有行政性和刑罚性的双重属性。《管制反革命分子暂行办法》第十一条第一款规定：对反革命分子管制之批准权，除法庭依法判决者外，均属于县市以上之公安机关。在乡村由区乡政府提出，报县公安局审查批准。城市由派出所、公安分局提出，报市公安局审查批准。其延长、缩短、撤销同。第十二条规定：凡经人民司法机关判处应予管制之反革命分子，亦依本办法处理之。针对反革命分子的管制的适用，不仅可以由“法庭依法判决”，更多的是公安机关的审查批准。对于管制的刑罚属性，理论界并无不同意见，而对于管制的行政属性，理论界有三种看法，第一种认为管制属行政处分，11第二种认为管制属行政处罚，12第三种认为管制属行政强制措施。13以当时的视角考察，法学理论极不发达，不可能对管制的属性做出明确的理论界分;在立法上的界分是清晰的，按前政务院政治法律委员会彭真副主任《关于中华人民共和国惩治贪污条例草案的说明》指出：“在刑事处分中，规定了劳役和管制的处分”。适用于贪污犯罪的“管制”或“机关管制”分子。二是决定机关的专门性，除判决决定之外，其他由公安机关审查决定。三是管制执行的专门机关与群众监督相结合，第十一条第二款规定：被管制分子之管制一经批准后，即由批准机关下达正式通知书，并在适当的群众会议上当众宣布执行之。第十三条规定：本办法由各地公安机关负责实施。在司法实践中，行政性管制与刑罚性管制相混同，体现出强制性，表现为管制期限的不确定性，管制期限为三年以下，必要时可延长;管制可易科性，被管制的分子，根据其违法、违规情节可延长管制期限或者逮捕法办;管制的群防群控性，对被管制分子，任何人均有监督及检举其不法活动的权力。14以当前的视角考察当时的管制的行政属性，当前的行政法学、行政管理学理论认为，行政处分、行政处罚、行政强制措施三者有着质的区别。行政处分通常专指国家公务员行政处分，是指国家行政机关对违反纪律规定的国家公务员，按照法定条件，经过法定程序，给予违纪国家公务员的行政性制裁措施。15行政处分的实施机关是特定的，只能是各级国家行政机关;行政处分的对象是特定的，必须是国家公务员;行政处分的原因是特定的，违反国家公务员纪律达到制裁的程度;行政处分的种类是特定的，只能是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除这六种行政处分的一种。行政机关依照法律、法规规定，对其所属的国家公务员和其所任命的其他人员因违反法律、法规、规章等违反行政纪律的行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的行为做出的涉及身份、职级、声誉的行政性惩戒，行政处分是行政主体为对其内部事务实施管理所作的行政行为，是内部行政行为。管制不属现代意义上的行政处分。行政处罚是指行政主体对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所给予的行政制裁。16它有别于行政处分而为外部行政行为。行政处罚是作为行政不法的法律后果而存在的。17它是行政相对人违反行政管理秩序所应当承担的法律责任形式。行政强制措施又称行政强制，是指行政主体为了实现行政管理目的，依法采取强制手段强制不履行行政法义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同状态;或者出于维护社会秩序或保障公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取直接或间接的强制措施的一种行政行为。18从严格意义上说，管制无法直接归类为现代的行政处罚或者是行政强制，然而，针对反革命分子的管制所表现出的适用对象的特定性，适用对象是特定的反革命分子，适用机关的专门性，其做出审查决定的机关是专门机关即公安机关，是专门机关与群众相结合，对反革命分子实行强制管理，监督改造，以维护社会秩序和人民政权的稳固。将行政性管制称为行政强制措施更为恰当。

3、作为刑罚的管制。1956年，鉴于我国城乡的社会主义改造已基本完成，肃反斗争已取得伟大胜利，人民民主专政已进一步巩固，社会秩序更加安定，全国人大常委会于同年11月16日作出《全国人民代表大会常务委员会关于反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》，这一决定改变了原来的管制所具有的行政性与刑罚性的双重属性，确立了管制作为刑罚处罚方法的一种，在刑事司法实践中得到新的认识和发展。管制作为刑罚又扩大适用到盗窃、诈骗、流氓等犯罪，当时判处管制的犯罪分子，不论是反革命罪还是一般刑事犯罪，都必须剥夺政治权利。1959年后，根据1958年3月20日中央批准《全国政法工作会议关于当前对敌斗争几个问题的规定》，管制对象“主要是可捕可不捕的反革命分子，监督劳动中表现不好、屡教不改的地、富、反、坏分子，以及其他构成犯罪，但捕后尚不够判处徒刑的反革命分子和坏分子”。19最高人民法院在1960年4月30日给吉林省高级人民法院的批复《最高人民法院关于管制对象的批复》，1964年8月28日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于管制适用对象和管制的法律手续问题的联合通知》一再重申，管制是依靠群众，制服改造敌人，进行专政的一种手段，应当适用于属于敌我矛盾性质的分子，不适用于人民内部的犯法分子，以免混淆敌我界限，对团结群众共同对敌不利。管制刑期的最高期限为三年，必要时可以延长，20判决执行以前先行羁押的，羁押1日折抵刑期1日。21之后，由于“文化大革命”等政治运动，我国法律体制遭受严重破坏。“文革”期间，公安机关，甚至某个工作组、专案组、驻队干部都可随意宣布对公民实行管制，而且没有期限限制，严重侵犯公民人身权利，也损害了管制的作用。22“文化大革命”时期有关管制的资料缺失，无法做出更全面、更客观的叙述，管制的适用基本处于无序、混乱、失控的状态。

1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》，认真地总结了建国以来采用的管制刑惩罚和教育改造犯罪分子的经验，并吸取了“文化大革命”中滥用管制刑的教训，进一步发展了管制刑，23在刑法中明确规定管制刑为五种主刑的第一种，并在法律条文中明确规定由人民法院判决，由公安机关执行;管制刑最高刑期为二年，数罪并罚最高不超过三年;管制刑适用对象已经不只限定在反革命分子和贪污犯，更多的其他一般刑事犯罪分子也成为管制刑适用对象，适用范围进一步扩大。

1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订《中华人民共和国刑法》。修订过程中，管制刑的存废成为争论焦点之一，立法者在听取了存废两方面的意见，权衡了存废两方面的利弊后，采纳了保留并发展改进管制刑的意见，仍然保留管制刑作为五种主刑的第一种，并根据社会变革的现实情况，司法实践的客观要求，对管制刑作了发展和完善。增加和修正了管制刑的内容;管制刑适用范围进一步扩大。

与有着千年发展历程的生命刑、肉刑、剥夺自由刑、劳役刑等传统刑罚方法相比，管制刑五十多年的发展历程，对一个刑种来说是短暂的，其成长过程经历了由行政性强制措施到刑罚方法的演变，建国初期的广泛适用，特别是经历了“文化大革命”时期的失控、混乱和无序，拨乱反正、改革开放时期的很少适用，更使管制刑的发展历程充满艰辛，对其目标价值的认识更显困惑。管制刑的成长是稚嫩的。无论是作为刑罚种类的法律制度上的科学规范、健全完善、严谨严密，还是作为行刑制度的刑罚执行上的合理安排、严格执行、强化监督、注重实效，都仍然具备成长的时间和空间。就以管制刑这五十多年的发展历程为时段，我们可以描述它的基本发展路向：

1、管制刑始终沿着刑罚进化的正确路向演进。一是由混合的刑罚性与行政性向单纯的刑罚性转变。对管制刑刑罚本质的认识过程，与我国社会主义法律制度建设进程相契合，由混合了的刑罚方法与行政性强制措施发展为刑罚种类中的最轻的主刑，虽然期间经历过坎坷、混乱和无序，在《刑法》创制和修订过程中，经历过存与废的论争，但最终仍被立法者所确认，被法律所确定，是司法实践的进化，是法学理论的进化;二是由政治斗争的需要逐步转变为社会管理的需要。管制最初作为政治斗争中对反革命分子等敌对势力监督改造的有效方法而被广泛适用，到对付贪污、贿赂、盗窃、损害公私财物、破坏社会管理秩序等轻罪的演变，顺应了社会政治形势的变化，满足社会管理的需要，并成为自觉的、重要的刑事政策选择，这是社会意识形态的进化，社会管理理念的进化;

2、管制内容并没有顺应时代变化而有明显的变化。1952年颁布的《管制反革命分子暂行办法》规定的管制的内容不仅包括被管制分子必须遵循的行为规则，更注重对被管制分子的政治性权利的剥夺，表现出极强的政治惩罚倾向。第4条规定：对被管制分子，应剥夺下列政治权利：一、选举权与被选举权;二、担任国家机关行政职务之权;三、参加人民武装与人民团体之权;四、言论、出版、集会、结社、通讯、居住、迁移及示威游行之自由权;五、享受人民荣誉之权。第5条规定：被管制分子必须遵守下列各项规定：一、遵守政府管制规定;二、从事正当职业，积极劳动生产;三、如发现他人有反革命活动，须立即报告。79刑法没有沿用《管制反革命分子暂行办法》对被管制分子剥夺政治权利的规定，第34条第1款规定：被判处管制的犯罪分子，在执行期间，必须遵守下列规定：遵守法律、法令，服从群众监督，积极参加集体劳动生产或者工作;向执行机关定期报告自已的活动情况;迁居或者外出必须报经执行机关批准。97刑法第39条在此基础上增加了两项内容：未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;遵守执行机关关于会客的规定。立法者认为，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利是宪法规定一般公民所享有的权利，但是被管制的罪犯行使这些权利应当受到严格的限制。这一规定并没有剥夺被判处管制的人的人身自由和政治权利，但增强了管制刑的惩罚性，有利于对罪犯的监督和管理。在以往的司法实践中，有些被管制的罪犯，继续与以前犯罪团伙中的成员或者其他不法分子来往，甚至传递攻守同盟的信息，有的甚至或与不法的新闻记者来往，造成不良影响。有了关于会客的规定，便于执行机关掌握和限制被管制人的交往范围，有利于罪犯的改造和管制刑作用的实现。另外，97刑法第39条对79刑法第34条关于管制内容的规定作了以下修改;其一，将第项中的“法令”改为“行政法规”，将“服从群众监督”改为“服从监督”，删去了“积极参加集体劳动生产或者工作”，这些修改，有的是技术上的改动，有的是根据客观实际作的文字上的调整，但没有实质改变。其二，将第项中的“迁居或者外出”改为“离开所居住的市、县或者迁居”。这一改动将“外出”的含义予以明确具体化，便于实践中执行。相比较，表面上看，97刑法规定的管制刑刑罚内容明确、具体、具有可操作性。但是，随着社会改革开放的不断深化，原来板结的社会生活被追求思想解放的热情融化，稳固的社会基层组织被追逐经济利益的潮流动摇，封闭的社区群体被追寻崭新生活的人潮冲决。人群不再以革命或者反革命来划分敌我阵营，不再以家庭出身标识个人身份，不再以政治面貌衡量先进与落后。管制刑内容以消极不违法为条件，只在必须遵守的行为规则、公民政治权利的选择取舍、行动自由的限制范围和力度等方面做出调整，而没有表现出顺应时代特征的更多、更新的变化。

3、管制刑刑罚适用的对象不断扩大。79刑法涉及管制刑的分则条文有20条，占刑法分则97个规定法定刑条文的20.6%，24可适用管制刑的罪名共有22个，占刑法分则全部128个罪名的17.2%，25其中，反革命罪名3个，侵犯财产罪名3个，妨害社会管理秩序罪名14个，妨害婚姻家庭罪名2个。26其后颁行的23个单行刑事法律中，又有11条规定了管制刑，其中《关于惩治侮辱中华人民共和国国旗国徽罪的决定》1个，《关于禁毒的决定》6个，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》1个，《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》1个，《关于严惩组织、运送他人偷越国境犯罪的补充规定》2个。单行刑事法律中规定管制刑的犯罪，全部属于妨害社会管理秩序的犯罪。2797刑法分则涉及管制刑的条文有82条，占刑法分则规定法定刑的326个条文的25.2%，28可适用管制刑的罪名共有103个，占刑法分则全部422个罪名29的24.4%，其中，危害国家安全罪8个，危害公共安全罪4个，破坏社会主义市场经济秩序罪9个，侵犯公民人身权利、民主权利罪9个，侵犯财产罪6个，妨害社会管理秩序罪56个境管理罪2个，危害公共卫生罪2个，破坏环境资源保护罪6个，走私、贩卖、运输、制造毒品罪7个，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪2个，制造、贩卖、传播淫秽物品罪5个)，危害国防利益罪10个。30贪污贿赂罪、渎职罪、军人违反职责罪这三类罪不适用管制刑。相比较，97刑法分则规定管制刑的条文占规定法定刑条文的比例高出79刑法4.6个百分点，可适用管制刑的罪名占全部罪名的比例高出79刑法7.2个百分点。《刑法》在扩容，罪名在增加，适用管制刑的罪名也随着法律扩容而增容。管制刑的内在扩张性的动力源泉，源于管制刑的轻刑化、个别化、社会化、开放性、社区性、人道性的刑罚价值。

4、管制刑呈现轻缓性增强，开放性减弱的现象。相对于监禁刑来说，管制刑是轻缓的;就管制刑自身发展看，刑罚轻缓性表现为：刑期确定，并予缩短。《管制反革命分子暂行办法》规定管制的期限是三年以下，必要时得以延长，79刑法和97刑法都规定为三个月以上二年以下，数罪并罚不超过三年。法律确定了最长管制期限，使惩罚表现出可预测性，摒弃了刑罚的不可预测的神秘威吓性，这是法律的进步;剥夺政治权利从管制刑内容中剥离。《管制反革命分子暂行办法》规定，对被管制分子，剥夺五项政治权利，使受刑人既承担人身自由的被限制，又承担政治权利的被剥夺的双重刑罚惩罚，79刑法和97刑法都不再沿用这种“捆绑式”的处罚方法。值得注意的是，97刑法为了增强管制刑的惩罚性，规定管制犯的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利未经执行机关批准不得行使，虽然与“捆绑”剥夺政治权利的处罚方法不同，但是将宪法赋予公民的自由权利交由刑罚执行机关予夺，其目的是加强对管制犯行为的管束，对管制犯自由权利的法律约束;管制犯劳动中的权益得到法律明确的保护。79刑法和97刑法都规定了被判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬，其目的是保证管制犯的生活来源，有益于管制犯保持与家庭、社会的联系，促进罪犯的改过自新。这样规定，也使管制刑的刑罚惩罚性大大减弱。没有确立易科制度。《管制反革命分子暂行办法》第七条规定：被管制分子如有违犯管制规定或继续进行反革命活动者，得根据情节轻重，延长其管制期限或逮捕法办。这一规定确立了管制易科为逮捕法办的制度，使管制这一非监禁性的刑罚有了易科为监禁性的刑罚威慑保障，构建了不同刑罚之间的连结的桥梁。79刑法和97刑法取消刑罚易科制度，使管制刑与其他刑罚方法之间的连结断裂，使管制这一轻刑刑罚失去了威慑保障。管制刑轻缓得处于可以随意违反法律规定内容，但却对其违反规定的行为束手无策的境况。管制刑开放性减弱的突出表现是法律没有明确规定管制刑的社会化行刑方式。建国之初，为了稳固人民政权，打击惩治，教育改造一大批敌对分子，基层社会组织坚强有力，开放的管制刑在封闭的社会系统中能够得到很好的执行;而进入改革开放时代，法律并没有赋予管制刑开放性刑罚新的内涵，无法适应开放的社会系统对管制刑提出的新要求。

管制刑的定义

对管制刑认识的逐步深化，可以从管制刑的定义的变化上考察。1957年，管制刑已不再具有行政性与刑罚性的双重属性，而只具有单一的刑罚性。当时给管制刑下的定义是：“管制是一种强制处分，它对于被管制的分子，加强其在法律上应负的责任和义务，加强教育和监督，管制其活动，以达到刑罚的目的。”31这一定义，明确了管制的内容是加强被管制分子“在法律上应付的责任和义务”;管制的措施是：“加强教育和监督” ，管制被管制分子的行动;管制是为实现刑罚目的而采取的“一种强制处分”。这是笔者见到的最早一个对管制刑的定义，它基本揭示了管制刑的刑罚性和教育性。79刑法将管制规定为五种主刑中最轻的一种，并对管制刑的判决与执行、管制的刑期、管制的内容等作了明确的法律规定，为管制刑的定义提供了依据。当时权威的法学工具书《法学词典》这样定义管制刑：管制：对罪犯不予关押而短期限制其人身自由的刑罚。为我国所独创。主刑中最轻的一种。管制的期限，为三个月以上二年以下，但在数罪并罚时可以到三年。管制由人民法院判决，交公安机关执行。被管制的犯罪分子必须遵守法律、法规，服从监督，向执行机关报告自己的活动情况，迁居或外出必须报经执行机关批准。参加劳动的，实行同工同酬。32这一定义，几乎将刑法中有关管制刑的所有规定的内容都包括进去，虽然完整、全面，但显得不够清晰、简洁。随着法学研究的不断深入，刑事司法实践的广泛展开，对管制刑的认识也在逐步深化，人们以不同的视角，不同的侧重对管制刑做出新的定义：

1、管制，是对犯罪分子不予关押，在公安机关管束和群众监督下进行教育改造的一种刑罚方法。33

2、“管制”是对犯罪分子不予关押，在公安机关的管束和群众的监督下对其进行教育改造的刑罚方法，充分体现了专门工作与群众路线相结合的精神。34

3、管制刑是由人民法院依法判决的，对犯罪分子不予关押并交由公安机关管束和群众监督下进行集体劳动从而达到改造罪犯目的的一种刑罚方法。35

4、管制是对犯罪人的自由不予剥夺但予以一定限制的刑罚。36

5、管制“是对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和群众监督改造的刑罚方法”。37

6、管制是对罪犯不予关押，在公安机关管束与群众监督改造下，限制其一定自由的刑罚制度。38

7、管制，指由人民法院判决，对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和人民群众监督改造的一种刑罚方法。39

8、我国刑法中的管制，是由人民法院判决，对犯罪人不予关押，但限制其一定自由，在公安机关管束和群众监督下进行劳动改造的一种刑罚方法。40

9、管制，是由人民法院判决，对犯罪人不予关押，但限制一定自由，由公安机关执行，依靠群众监督改造的一种非监禁刑罚方法。41

上述9个管制刑定义，时间跨度从1990年至2003年，经历了“新”“旧”刑法的两个时代，通过对它们的辨析，可以探知管制刑定义的基本要素以及学者们对管制刑定义的普遍认识。有4个定义出现“由人民法院判决”;8个定义出现“对犯罪分子不予关押”;5个定义出现“限制一定自由”;1个定义出现“自由不予剥夺”;8个定义出现“由公安机关管束”;8个定义出现“群众监督”;2个定义出现“教育改造”;1个定义出现“劳动改造”;1个定义出现“集体劳动”;8个定义出现“刑罚方法”，其中一个明确为“非监禁刑罚方法”;1个定义出现“刑罚制度”。管制刑定义基本要素出现频度，由高到低依次排列为：

“对犯罪分子不予关押”-----------8

“由公安机关管束”-------------------8

“群众监督”----------------------8

“刑罚方法”--------------------------------------8

“限制一定自由”--------------------------------5

“由人民法院判决”-----------------------------4

“教育改造”--------------------------------------2

“自由不予剥夺”--------------------------------1

“劳动改造”--------------------------------------1

“集体劳动”--------------------------------------1

“刑罚制度”--------------------------------------1

“对犯罪分子不予关押”注重从现象上描述管制刑，“自由不予剥夺”则是从本质上揭示管制刑与剥夺自由的拘役刑、有期徒刑、无期徒刑的区别，体现出“限制一定自由”的特征，人们可以从描述“不予关押”的现象入手，以揭示管制刑“限制自由”的本质特征;在定义中明确“由公安机关管束”透露出二个信息，一是管制刑的执行权归属予公安机关，不同与监禁刑、生命刑、财产刑刑罚的执行，也暗含我国刑罚执行制度的非集权化的分权制度的现状;二是管制刑的执行是旧管制执行的历史延续和现实选择;“群众监督”、“教育改造”、“劳动改造”、“集体劳动”这四个要素相比较，虽然都表明了管制刑的处分方式有群众监督改造、教育改造、集体劳动和劳动改造等方式，但是人们更注重的是“群众监督”所表达出的管制刑的群防群控性，管制刑的教育矫正性、劳动改造性正在逐步远离人们的视野;“刑罚方法”与“刑罚制度”相比较，人们更认同将管制刑定义为刑罚方法而非刑罚制度;有近一半的定义都明确了管制刑“由人民法院判决”，这是为了明确区分现行的管制刑只能由法院判决，与建国初期实行的对反革命分子的管制既可以由法院判决，又可以由公安机关决定有着根本的不同。如果我们简单地以定义要素出现频度为标准，选择出现频度超过一半以上的作为管制刑定义的要素，将这些要素简单地串联，也能表述出管制刑的初步定义：管制刑是“对犯罪分子不予关押”，但“限制一定自由”，“由公安机关管束”，“群众监督”的“刑罚方法”。其他要素，如由人民法院判决、教育改造、集体劳动、劳动改造等，由于出现频度不高，说明并不被大多数人关注，不具有普遍意义，就可以不再出现在管制刑的定义中。但并不能说明管制刑不具备教育矫正性和劳动改正性。

换一个视角考察管制刑，管制刑的英文名称是：public surveillance42 ，public：公共的、公众的;surveillance：监视、看守，监督、管理，public surveillance可以直译为：公共监视、公共看守、公共监督、公共管理，公众监视、公众看守、公众监督、公众管理;将我国独创的管制刑的英文名称定义为public surveillance，而不是control或者是punishment of control43，control还有一层意思是“控制”，punishment还有一层意思是“惩罚”，说明管制刑不是简单地对罪犯进行控制或惩罚，管制刑更注重的是公共系统和公众在刑罚执行中的作用，公共系统既包括国家公共管理系统，如国家行政管理机关、国家司法机关，又包括社会自治管理系统，如社区管理组织、行业管理组织、民间组织，同时，也需要社会公众积极参与;管制刑不是简单地对罪犯的控制和惩罚，而是在开放的社区中，在社会公共系统和公众的监督和管理之下，管制刑更注重罪犯与社区之间的有严格法律约束的互动，对罪犯进行身心矫正。这样，将public surveillance称为“公共监管”似乎更为恰当。