政府管制分析

【政府管制】政府管制分析

政府管制又称为政府规制。管制，是政府干预市场的活动总称，关于管制的研究被视为经济学的一个正式领域。管制经济学最早是由美国著名的经济学家斯蒂格勒开创的。在市场经济体制中，政府干预企业经济活动的方式主要有以下几种：第一，利用普通法、反托拉斯法经过法院间接干预企业经济

活动;第二，利用宏观调控手段通过市场间接干预企业经济活动;第三，通过国有化直接干预企业经济活动;第四，通过管制机构直接干预微观经济主体活动。其中，通过普通法、国有化和宏观调控干预经济的活动基本上可以归为政府的宏观行为，反托拉斯和管制属于政府的微观行为。因此，总的来说政府干预从经济性质来看，可以分为两大方面：宏观调控与微观规制。

如上所述，管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，那么，按照政府对微观经济活动干预的路径来看，通常可分为直接管制和间接管制。直接管制，是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行为施加的管制。间接管制，是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。其中，政府的直接管制又可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业的管制;社会性管制是对企业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行的管制。

政府为什么要进行管制这一问题几乎等价于政府为什么要干预经济的问题。

管制的产生是与市场失灵相联系的，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。通常引起市场失灵的因素主要有：市场势力、信息不对称、外部性、内部性、不完全竞争、公共物品、公正分配失灵、非价值物品的生产、风险与收益的市场失灵。这些市场失灵现象为政府干预经济活动提供了前提条件。

政府克服市场失灵是一种代替竞争政策的治理机制。政府管制与市场机制之间的相互替代不是静止不变的，这种替代是一种动态的过程。也就是说，当政府行为不能实现资源的最佳配置，而且产生了寻租、腐败等扭曲资源配置的市场绩效，也就会出现管制失灵现象。这时的市场要求是希望政府放松管制。

政府管制与市场机制功能发挥不是一种简单意义上的相互替代，而是一种不断调整的动态变迁过程。也即市场经济的发展和规范运行，必须有政府广泛、深入和系统的管制，同时，管制也必须随着市场的竞争强度、交易规模、产业结构和经济水平的变化做出适时的改革。如：上个世纪30年代美国经济处于萧条时期建立在“命令与控制”理念基础上的一套管制制度，随着战后的高速增长、产业结构的升级和管制的僵化，市场与管制之间发生冲突。当时的管制机构同时拥有半立法、半行政和半司法权利“三位一体”的管制模式，导致了管制机构的膨胀和管制过多过滥;到20世纪70年代，美国联邦管制机构平均每年发布规章7000多件，管制成本平均为6400多亿美元，造成了市场扭曲和低效率;从70年代末到80年代，联邦政府行政机构开展了放松管制、国有公司民营化和私有化改革;到1993年，人们普遍认为，克林顿签署的《12866号行政命令—管制的计划和审核》为建立市场导向的政府管制提供了一个基本框架。由此，我们可以看出，市场失灵是政府管制的必要条件，但不是充分条件，因为政府管制也有可能失灵。从这个意义上讲，制度的调整、变迁和改革是克服两种“失灵”寻求新的制度均衡的演变过程。

政府管制的重要手段是行政立法，发布规章。美国在政府管制方面经历了100多年的探索。自美国国会在1887年制定了《州际商业法》，批准成立了第一个对市场经济施行政府监管的机构—州际商业委员会，并授予其广泛的制订和发布规章的权力，以保障市场健康运行以来，陆续批准成立了一系列政府管制机构，并同时授予这些机构制订规章的权力。因为就维持市场秩序和促进市场效率的作用而言，立法和诉讼持续的时间长且成本高，而行政监管迅速、灵活且成本低。也因此，在美国，管制延伸到市场经济的各个方面，由于规章的大量发布，以至出现了立法重心从国会转移到行政机构的趋势。在我国，计划经济体制下，只存在行政命令式的管理方式，企业只是国家行政机构的一种延伸，并不存在严格意义上的政府管制。在市场经济体制下，市场经济要求公正、公开、规范的市场秩序，这需要有法律规章作为保障。因此，自确立建立市场经济以来，国务院及相关部委局、及一些地方政府出台了大量的法规、条例、办法措施。这些法规条例中有些取得了积极的效果，有些效果不明显，也有些甚至阻碍了经济的发展。

政府管制的目的是为了解决市场失灵，维持市场经济秩序，促进市场竞争，最终扩大公共福利。比如：政府对自然垄断的管制。所谓自然垄断主要是从规模经济角度考虑的，通俗一点讲，就是一个市场的某个行业，由1家企业经营，比2家或2家以上企业经营成本更低。不难看出，一个行业一旦被认定是自然垄断行业，垄断就是合理的，开展自由竞争就不适宜。需要政府用强制手段，控制行业的市场准入、控制竞争、价格，其中对行业的市场准入和竞争的控制是为了保护行业以适当规模经营，而控制价格，则是为了防止垄断行业利用垄断势力侵占消费者剩余，从而增进社会福利。

政府管制的绩效是一个绕不开的话题。从理论上讲政府管制与市场机制相互替代的机理是：市场失灵对政府管制产生了需求，当政府管制的预期收益大于管制成本时，政府管制便替代市场机制干预微观经济活动。政府管制的预期收益与市场失灵的程度正相关，即市场失灵的程度越高，通过政府管制所获得的预期收益越大，反之越小。最近20多年间，美国政府管制的成本—效益分析的市场方法，对评估政府工作绩效方面带来了很大的冲击。政府行为的收益和成本衡量一直受到两种极端政治力量的攻击。极左派攻击的理由是，不可能每一项政府干预的计划都能通过成本—收益的检验;而极右派反对的理由是，当可能的收益超过预期成本时，这种方法能够证明政府的干预。尽管这种方法在操作上遇到了很多麻烦，比如，对任何一个总统来说，为了解决问题，指示一个制订规章的政府机构去选择“最有效成本的方法”来制订环境和工作安全领域的法规，往往是不起作用的。但是，尽管如此，成本—收益分析比大多数的选择方法具有更少观念上的包袱。把成本—收益分析纳入公共决策的主旨，是通过像私人部门那样同样类型的数量约束引导公共部门更有效地配置政府资源。美国一位在宪法—行政法方面影响较大的芝加哥大学法学院斯坦因教授，他在1996年评价美国有关管制法律的改革时认为，在立法上引入管制的成本—收益分析可能从根本上改变美国政府制度。

政府管制的发展趋势：在20世纪70年代以前，国外市场经济国家的政府管制及其研究主要集中于经济性管制，但在这之后，一方面在经济管制领域出现了放松管制的改革运动，另一方面社会性管制却日益得到加强。我国政府也已融入到这一浪潮中。一方面在转变经济职能，规范政府干预经济的行为，使政府角色从“越位”向“定位”转变;另一方面，加强政府社会性管制职能，使政府角色由“缺位”向“到位”转变。与经济发达国家相比较，目前，中国的经济性管制还不规范，管制效率较低。借鉴发达国家的经验，首先，法律制度是政府管制的基本准则，我国应不断完善政府管制体制的法律框架;其次，规范政府管制的基本前提是政企分开，因此理顺政企之间的关系非常关键;再次，政府管制的政策取向应有利于有效竞争;最后，政府制定的管制价格应符合经济原理。在加强社会性管制方面，我国同样要不断完善社会性管制的法律体系，增强法律的有效性;设立具有相对独立性的社会性管制机构，提高执法效果;充分发挥社会监督的重要作用，建立社会监督体系。

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