政府管制与市场自发力量的抗衡分析

【政府管制】政府管制与市场自发力量的抗衡分析

一、管制框架

本文无意对出租车业的各项管制措施一一进行评论，只能择其要者加以评析。以下分析的是行业准入、企业内部合同管制、票价管制、车辆更新管制。

行业准入

经营出租汽车业务须经政府主管部门特许。1995年以前，北京市出租汽车行业的主管部门是市政管理委员会，具体管理事务由其下设的出租汽车管理处办理。 [1] 1995年至2000年初，主管部门是市出租汽车管理局。 [2] 2000年初，出管局在北京市党政机构改革中被撤销，其原有职能转由新组建的市交通局行使。 [3]

行业准入首先在投资者的所有制性质上设置了门槛。1985年颁布的“北京市出租汽车管理暂行办法”仅限国营企业、集体企业和个体户经营客运出租车业务，私人不得组建出租车企业。1988年的“北京市出租汽车管理办法”只是增加了“联营企业”和“外商投资企业”两种形态，私人企业仍然不为规章明确列举。 [4] 对投资者的所有制限制是导致出租车供给不足的重要原因。 [5] 为鼓励出租车业的发展，市政府于1991年将票价统一调高。 [6] 但由于担心私人企业挤占国营企业的市场份额，政府依然对投资者身份实施严格控制。 [7] 调价并未达到刺激效果，出租车短缺的局面没有改变。

1992年春，邓小平在深圳、上海等地发表的谈话推动了我国市场化改革的进程。同年6月16日，中共中央、国务院发布“关于加快发展第三产业的决定”。6月20日，国家工商局颁布“关于改进工商行政管理工作促进改革开放和经济发展的意见”，要求放松所有制限制，简化登记注册手续，提高效率，促进第三产业的发展。在这样的政策背景下，属于“第三产业”的出租车行业受到政府重视，北京市政府为之确立了“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针。 [8]

根据1988年颁布的“北京市出租汽车管理办法”第4条的规定，申请经营出租车业务的投资者须提供以下证明：申办者身份证明：申办者是单位的，须出示其上级主管机关的证明;申办者是个体户的，须出示户口所在地街道办事处或乡政府的证明。申办者经营能力证明：申办者须向出租汽车管理机关申明经营范围、车辆情况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场地、保修条件等。符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给“批准书”，申办者凭“批准书”向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。

根据以上规章，只有“单位”方可申办出租车公司。而最容易符合条件的申办者无疑是那些能够以最低成本获得上级主管机关证明的“单位”。世界上恐怕没有比自己给自己出具“批准证明”更容易的事情了。在1992年的“出租车公司热”中，许多党政机关、事业单位利用自己的审批权批准自己或者自己的下属机构申办出租车公司。这类行政行为显然是效率极高的，各种党政机关和事业单位在很短的时间内申办了大批出租车公司。这些公司都登记为全民所有制或者集体所有制企业，盈利大多或者全部进入单位的“小金库”。

由于私人不是任何一种意义上的“单位”，也没有自己的上级主管机关，因此不能申办公司，只能以个体户身份单车经营。但是，为了吸引民间资金进入出租车行业，政府默许了一种变通的方式：允许私人投资设立出租车企业，但必须“挂靠”一个“主管单位”;私人投资者须以该单位的名义申请设立出租车公司，同时必须出示该单位的“正局级或相当于正局级以上”的上级主管单位作出的同意申办者经营出租车业务的正式批件。 [9]

在实际申办过程中，管制部门对申办者经营能力的审查也采取了宽松态度。 [10] 为鼓励投资，政府还向出租车企业提供了几项优惠政策：放宽信贷管制，支持个人贷款办出租车公司，允许企业税前还贷;企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车基金;降低出租车养路费;放松对车型的限制，允许企业以中低档车型为主经营;等等。

各种优惠措施带来了立竿见影的效果。1992年下半年至1993年上半年，北京出现了举办出租车公司的热潮。截止到1993年5月底，北京出租车公司已达1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，运营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。 [11] 出租车业的迅猛发展不仅缓解了北京市长期存在的“乘出租车难”的问题，而且创造了约5万个就业岗位，年上缴营业税达7 000多万元人民币。 [12]

但是，“出租车公司热”也带来了许多困扰企业和管制当局的新问题：由于放松车型限制，出租车公司大量购置成本低廉的“面的”，“面的”数量的剧增大大压缩了小客车的市场，小客车经营者的收入下降;出租车公司之间为争夺司机竞相降低单车承包金，公司亦有亏损的危险;司机们纷纷抱怨收入下降;行业内部的纠纷也日益增多。管制部门认为，罪魁祸首是出租车总量过度增长，导致市场供过于求，引起无序竞争。 [13] 主管当局的反应直截了当：立即停止批准设立新的出租车公司。从1993年3月开始，出管局停止批准新公司。 [14] 1994年4月出管局发出正式文件继续贯彻不批准方针。 [15] 从此，行业进入壁垒高高筑起。即使个别企业被吊销营业资格，其占用的“经营指标”也不会被分配给其他经营者，这些“指标”将随着企业的消失而死亡;业绩优良的公司如要扩大经营规模，也无法从主管部门申请到新的“经营指标”;兼并其他公司成为获得“经营指标”的唯一途径。

对企业内部合同关系的管制

1.无管制时期

1996年10月31日以前，主管部门不干预公司的经营管理方式，也不干预公司与司机订立何种合同。1980年代，大多数国营或集体所有制的出租车企业都施行过“公里提成制”和“定额管理制”。随着承包制的盛行，1980年代末，绝大多数公司转而采用了承包制的经营方式。公司与司机订立单车承包合同，约定司机每月交给公司的承包金数额，约定车辆保险和运营费用的分担，通常情况下，公司不负担司机的工资和福利。承包制适合出租车单车运营的流动性和分散性，既减少了公司的监督成本，又激励司机勤勉工作、改善服务质量，提高了出租车的营运效益。

自1994年起，由承包合同衍生出一种新式合同。其主要特征是：司机在订立承包合同后一次或分次预先交纳承包期内的承包金总额，以后司机每月只向公司交纳小额管理费。 [16] 有些“预收承包款”合同还附带约定，承包期满后公司协助将车辆过户给司机。这种合同使司机享有更大的自主权，增加了司机的收入，满足了司机拥有私人车辆的愿望，受到司机欢迎。这种承包方式对许多公司也是有利的。因为，大多数1992年至1993年设立的公司是靠银行贷款举办的，这批贷款从1994年开始进入还贷期，但企业积累尚不足以偿还贷款，公司通过“预收承包款”可以及时摆脱债务危机。出管局的调查显示，1994~1996年间，90%的“面的”，80%的“夏利”出租车和30%的票价为2元/公里的出租车都采取了“预收承包款”制，据出管局估计，实际比例要高于上述数字。 [17]

从1993年3月起，出管局不再批准设立新的出租车公司。当时北京的“下岗”职工日渐增多，更有许多郊县居民也加入竞争行列，有限的出租车成为司机们竞争工作机会的稀缺资源。物以稀为贵，1995年前后，广为流行的“预收承包款”合同发生了变化。“预收款” 远远高于车辆现值，例如一辆6~7万元的旧“夏利”出租车的“预收款”可能高达16万元，司机每月还要交纳1 500元左右的承包金。 [18] 在司机看来，“预收款”高出车辆现值的部分是从公司“购买”出租车特许经营权的对价，因而，他们有权“转卖”经营权。

2.合同管制的建立：129号文件和“标准承包合同”

出租车公司向司机索取高价“预收款”、司机频繁转让出租车以及出租车公司不合规矩的兼并活动引发了大量的法律纠纷，也带来了一些混乱。 [19] 这些现象都有悖于政府的一贯目标。再加上出租车服务质量问题受到越来越多的批评。 [20] 政府逐渐感到自己应该干点儿什么了。管制部门对种种问题进行了诊断，结论是：企业内部经营机制是决定企业管理和出租车服务质量的根本原因;“预收承包款”属于“卖车”或“变相卖车”;“卖车”企业过早收回投资，坐收纯利，放松管理，因此服务质量下降。 [21] 关于出租车“经营指标”，管制部门也表达了明确的态度：“经营指标”的所有权属于政府，政府无偿批发给公司使用，公司只有使用权，不得非法有偿转让，不得“卖”给司机，司机也不得转卖。 [22]

基于上述判断，政府决定对出租车企业的内部经营机制进行管制。1996年10月，出管局发布129号文件，这标志着出租车公司内部合同关系无管制时期的终结。 [23] 该文件的全称是“关于加强企业营运任务承包管理工作的通知”，主要内容为：自该通知发布之日起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的“营运任务承包合同书”与驾驶员订立承包合同。129号文件所指的“营运任务承包合同书”，首先强调该合同是在“不改变车辆所有权的前提下”签定的，然后对“营运方式”、“承包期限”、“车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金” [24]、“双方权利义务”、“违约责任”等规定了格式条款。此外，标准承包合同还为各种票价的出租车规定了明确的月承包金定额，企业可以上下浮动15%，见下表：

票价

月承包金

1.00

3 000.00

1.20、1.40

4 000.00

1.60、1.80

4 500.00

2.00

6 000.000

1998年北京市政府调低出租车票价时，对上述承包金额作出统一变更：因票价下调而导致营业收入下降的部分，按2/3和1/3的比例分别由企业和司机承担。出管局将这个比例具体化为：原票价2.00元/公里的车调价后，承包金核减额不得低于350元;原票价1.60元公里的车，承包金核减额不得低于470元。“夏利”车承包金额原来超过4 500元的，核减额不得低于470元，原来低于4 500元，但高于4 030元的，核减至4 030元。“桑塔纳”也以原来承包金额作为核减参照系数。 [26]

票价管制

票价管制是北京出租车业与生俱来的。政府按高、中、低三个档次为各类出租车统一规定了票价，并在不同时期对票价进行过多次调整。如果我们把票价管制与前述行业准入和合同管制结合起来分析，会发现三者环环相扣，形成一面“管制之网”：

其一，129号文件和“标准承包合同”出台之后，票价管制与合同管制建立了直接联系。因为，政府规定的票价决定了司机的承包金定额。“标准承包合同”第4条第6项规定：公司应当依照出管局与出租汽车协会定期公布的出租车营业收入水平在上下浮动15%的范围内制定本企业承包金定额。这个“营业收入水平”就是依照各类型出租车的票价统一制定的。“标准承包合同”附有1996年小客车月承包金定额表，可表明票价与承包金定额的联系。由于存在这种联系，1998年底，政府下调票价时不得不同时规定企业与司机分担损失的比例，并详细规定承包金的核减数额。

其二，票价管制与行业准入也有密切关系。既然出租车票价由政府规定，那么政府就有义务查禁非法的价格竞争，这其中就包括禁止无特许经营权的车辆以低票价冲击合法出租车的特许地位。票价管制与准入管制的结合制造了出租车行业的特许经营利润。

其三，出租车票价也是出租车公司与政府税收关系中的重要参数。政府依据各类出租车票价核定“标准营业额”，企业根据该“营业额核定标准”缴纳营业税，税率为3%，见下表： [27]

票价

每月核定营业额

1.00

6 000.00

1.40

6 000.00

1.60

6 800.00

1.80

7 000.00

2.00

7 000.00

2.50以上

7 000.00

车辆更新管制

出租车的使用年限直接关乎公司经营成本，也决定了司机享用特许经营权的期限。公司收取的“预收承包款”或“风险抵押金”数额是依据当时出租车使用年限制定的，司机转卖车辆的价格也是由买卖双方在假定出租车使用年限不变的前提下商定的，所以，出租车使用年限是出租车特许经营权交易的基础。1997年7月15日国家经济贸易委员会、国家计划委员会、国内贸易部、机械工业部、公安部、国家环境保护局联合颁布的“汽车报废标准”规定：各类出租汽车使用8年的应当报废。1999年1月北京市经济贸易委员会、市计划委员会、市市政管理委员会、市公安交通管理局、市环保局联合发布“关于本市出租汽车、小公共汽车报废更新的通告”，实际上制定了比国家标准较短的使用年限。例如：1998年以前购置的轻型出租汽车使用满5年的，排气量小于1升的出租小轿车使用满6年的，必须报废;其他出租汽车使用年限为8年。 [28] 市政府对车辆更新还有其他标准，例如电喷发动机、三元催化装置和双燃料装置等。企业每更新一辆出租车须向市政府有关部门缴纳“附加购车费”，加上防护板、计价器等设备费用，更新一辆车的费用共须1.5~1.6万元。然而，缩短出租车使用年限未必是最合理的做法，甚至以年限作为汽车报废标准的合理性也是值得置疑的。 [29] 2002年6月，市交通局暂停审批出租车的更新。原因是，为迎接2008年奥运会，市交通局等有关部门正在制定北京市出租汽车专用车型标准。 [30]

二、特许经营权及相关利益和风险的分配

问题的焦点集中在出租车特许经营权上。在各项管制措施所编织的“管制之网”中，特许经营权是一条主线。行业准入、承包合同管制和票价管制等措施实际上都是在已进入出租车行业的经营者和潜在投资者之间、公司与司机之间、经营者与消费者之间分配特许经营权及由其产生的利益和风险。无论管制部门的主观动机是什么，管制对利益和风险的分配总是客观的。实际的分配效果是我们评价管制的客观依据。应该声明的是：无论管制所追求的目标多么美好，它都无法美化管制的实际效果。

特许经营权的来路

无论是出租车公司还是个体户，他们在获准经营出租车业务时，即获得了市政府颁发的经营许可证，而且是无偿获得。 [31] 但从司机向出租车公司交纳承包金的角度看，司机使用特许经营权却是有偿的。

主管部门对公营企业、私营企业和个体户实施了差别待遇：出租车行业始终对私营企业关闭大门，1992年也不例外，所以私人投资采取了“挂靠”的办法，戴上公营企业的“红帽子”。 [32]市政府担心个体户不易管理，所以采取限制政策。 [33]出租车公司可以收购其他公司从而增加本公司的“经营指标”，但个体户不得收购企业的“指标”，个体营运车辆不得转租或转让。