行政行为可诉性的法律思考

一个行政行为是否可诉，在一定程度上受到一国政治、经济、文化甚或历史的影响，它在一定程度上反映了一国民主法治发展状况。一般来说，民主法治越发展，越健全，司法权对 一个行政行为是否可诉，在一定程度上受到一国政治、经济、文化甚或历史的影响，它在一定程度上反映了一国民主法治发展状况。一般来说，民主法治越发展，越健全，司法权对行政权的审查力度就越大，这是行政诉讼发展的趋势，也是实现宪政的必由之路。 一、我国行政诉讼的现状 （一）确定行政诉讼范围模式 一般认为，我国行政诉讼法采用概括式与列举式结合的方式规定行政诉讼范围，这种结合是 概括式+列举式+列举式 的表现形式，主要涉及行政诉讼法第2条、第11条、第12条。 1、概括式规定。我国行政诉讼法第2条规定： 公民、或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼 。 2、肯定式列举。行政诉讼法第11条是对行政诉讼范围的正面肯定式列举。 3、排除式列举。行政诉讼法第12条是对行政诉讼范围的列举式排除。 谈到我国行政诉讼范围，就不能不提及最高人民法院的。1999年的《解释》规定行政诉讼范围的特点是兼顾了概括式与列举式的结合。在一定的意义上讲，《解释》在一定程度上突破了行政诉讼法关于受案范围的规定，但是一是由于它在法的位级中的地位不高，一是即便是这样的修补，也显得非常狭窄，无法完全满足社会现实的需要。从长远看，我国行政诉讼范围的完善，根本方法还是修改行政诉讼法。 （二）行政诉讼的现状 我国《行政诉讼法》自颁行10余年来，对培养公民的权利意识，促进行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益，推进我国法治建设，起到了非常重要的作用。一时间，公民法治意识高涨，行政诉讼案件大量出现，但是，由于现实的原因，原告撤诉或者败诉率相当高，严重的打击了原告的积极性。民告官，起诉难；民告官，官不理；民告官，难告赢；民告官，难；民告官，代价大，赢了一时，输了一辈子的现象仍有出现。行政案件 一低、四高、一难 现象（即受案数低、撤诉率高、上诉率高、改判率高和申诉率高及执行难），已使人们对行政诉讼制度的 信心 受到重创。 以平顶山市法院系统（包括十个基层法院）2008年11月21日至2009年11月20日受理所有类型的行政案件来讲，共结案2348件，其中，维持行政行为68件，确认合法或者有效1件，共计69件，约占总数2.9%；裁定不予受理576件，约占总数24.53%；驳回起诉559件，约占总数23.81%；驳回诉讼请求11件，约占总数0.47%；原告主动撤诉887件，约占总数37.78%；判决撤销106件，重新作出行政行为1件，行政机关履行法定职责5件，确认违法或者无效10件，共计122件，约占总数5.2%. 2009年11月21日至2010年5月20日，共结案161件，裁定不予受理51件，约占总数31.68%；驳回起诉3件，约占总数1.86%；驳回诉讼请求3件，约占总数1.86%；原告主动撤诉63件；占39.13%；撤销14件，约占总数8.7%. 由上我们可以看出，在行政案件结案中，法院裁定不予受理、驳回起诉、驳回诉讼请求的案件占结案总数的很大一部分，原告主动撤诉也相当大的比例，其深层原因，是行政机关改变了原来的行政行为还是迫于行政机关的压力，这个也是值得我们深入调查研究的。还有一种现象大量存在，相对人权利受到侵害，向人民法院提起行政诉讼，但是人民法院依法却没有权力受理，更遑论司法救济。因此，扩大行政诉讼受案范围，加强对相对人权利保护已是现实的迫切需要。 （三）原因 1、实行司法审查法定原则 我国行政诉讼法规定行政诉讼范围实行明确的司法审查法定原则，或称之为 不予审查的假定原则 。就是说，在法律对行政诉讼范围作出规定前，假定人民法院并不享有解决行政争议，对行政行为进行审查和监督的权力；人民法院也不得受理任何类型的行政案件，除非有明确的法律规定。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些类型的行政案件完全取决于法律的规定。 2、行政诉讼范围的多重限制 我国的行政诉讼范围较为狭窄，还因为行政诉讼法对受案范围的多重限制。第一，具体行政行为的限制。与西方国家不同，我国行政诉讼法以具体行政行为作为确定行政诉讼范围的逻辑起点。我国学界以行政相对人是否特定为标准，将行政行为分为和具体行政行为。这对行政诉讼法产生了影响。第二，人身权、财产权的限制。依照行政诉讼法第11条第1款的规定，人民法院只受理公民、法人或其他组织因行政机关和行政机关工作人员侵犯其人身权、财产权提起诉讼的行政案件。公民享有的其他权利如受教育权、劳动权、选举权等受到违法行政行为的侵犯，不能提起行政诉讼。第三，法律明确排除的限制。 3、确定行政诉讼范围的方式混乱 一般认为，我国行政诉讼法采取概括加列举的混合方式规定行政诉讼范围，既有基本范围的界定，限于具体行政行为；又有详细列举的应当受理的八类案件和四类不予受理的案件。但是，如前所述，无论概括式还是列举式各有其特殊的作用，概括式主要用于行政诉讼范围的原则性规定，列举式主要用于行政诉讼范围的排除事项。只有使用得当，才能发挥作用，达到清楚界定行政诉讼范围的目的。我国学界与立法界显然对此缺乏正确认识，认识上的模糊不清必然导致使用上的混乱。 二、完善我国行政诉讼体系的思考 如果说行政诉讼法制定时期，出于多种因素而对行政行为可诉的范围作出过多限制的话，随着二十多年政治经济文化的发展，加之行政诉讼实践的深入发展和行政诉讼理论研究的深入，治和政府责任已经被国家和社会所接受，现代的中国已经完全具备了扩大行政诉讼范围的条件，这是实现宪政的内在要求。 （一）确定行政诉讼受案原则 西方国家多实行可以审查的假定原则界定行政诉讼范围，是有其深刻的思想基础和历史背景的。它们的宪政体制建立在三权分立学说的基础之上，在这些国家， 宪政是这样一种思想，正如它希望通过法来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权 。[①]我国在加入WTO的议定书等法律文件中就司法审查的范围作出了明确承诺，在作出承诺的范围内与其他成员国保持一致。虽然这种一致仅限于WTO议定书所限定的范围，但是，在WTO的框架内确实存在一种司法审查范围的 国际标准 ，或者称为 最低限度标准 。世界各国的行政诉讼制度遵循着同一客观发展规律，各国的行政诉讼范围都是随行政权的不断扩张呈现逐渐扩大的趋势，行政诉讼范围的大小反映一国法治化的发展水平，代表着一国对公民权利重视和保护的程度，还反映一国的行政诉讼制度是否真正具有以司法权制约行政权、以公权救济私权的时代法治精神。无论如何，我们不能无视行政诉讼范围的 国际性标准 或 最低标准 的客观存在。我国不实行三权分立，但是，同样也主张对权力的必要监督与制约。我国确定可以审查的假定原则，相对人就行政争议向法院起诉，就属于行政诉讼的范围，当然法律另有规定的除外。