我国行政复议制度的发展成就

十年磨一剑，我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，其间取得了巨大的成就。择其要者，表现在以下几个方面： 1、行政复议的功能定位更加合理和明确 《行政复议条例》第1条对行... 十年磨一剑，我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《》实施，其间取得了巨大的成就。 择其要者，表现在以下几个方面： 1、行政复议的功能定位更加合理和明确 《行政复议条例》第1条对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的，保护公民、或者其他组织的合法权益。从该条的规定可以看出， 维护 行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了 维护行政权 ，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的功能进行了较为合理的定位，把 防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益 置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了 保障和监督行政机关依法行使职权 ，但其地位明显降低，而且 维护 与 保障 的含义也有一定的区别， 保障 更多地体现为对合法行为的支持。 2、有了较大突破 行政复议范围的放宽，意味着公民、法人或者其他组织的权利救济更加充分。回顾历史，我们可以看到，我国行政复议制度的发展史就是行政复议范围逐步放宽的历史。《行政复议法》对现行行政复议制度的健全和完善就充分体现了这一点。根据原《行政复议条例》的规定，行政复议申请的范围，限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同 .为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，真正做到依法行政，《行政复议法》大幅度扩宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，就可以依照《行政复议法》向复议机关申请复议，取得法律救济。同原来的复议申请范围相比，《行政复议法》明确增加可复议的内容主要有：对行政机关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;对行政机关作出的关于确认、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的或者使用权的决定不服的;认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的;认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;申请行政机关依法发放金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。《行政复议法》规定的复议申请范围大大突破了行政诉讼的受案范围，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。 3、开始受到复议监督 行政复议是重要的行政机关自我监督制度，但原来的行政复议只限于对具体行政行为的监督，而实践中行政机关制定规范性文件的抽象行政行为影响面更加广泛，并且行政机关的许多具体行政行为都是根据上级指示、命令作出的。如果这些指示、命令本身违法，据此作出的具体行政行为也必然违法。有些地方、部门受利益驱动，乱发文件，违法对审批、发证、罚款、收费等事项作出规定，严重侵犯了相对人的合法权益，出现了令人深恶痛绝的 白色腐败 。因此，对抽象行政行为进行监督是非常必要的。我国宪法和有关法律虽然早就规定，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令;但是，这种审查的启动权不属于行政相对人，而是由上级行政机关自己掌握，且得很不理想。鉴于此，《行政复议法》第7条规定： 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。《行政复议法》的这一规定，是对现行行政复议制度的重大突破。它将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。 4、便民原则得到更加充分的体现 便民原则是行政复议的一条基本原则，原《行政复议条例》也遵循了这一原则;但由于一些规定不甚合理，限制了公民、法人行使复议权利。《行政复议法》对此做了重大修改。《行政复议法》第9条将行政复议申请期限从原来的15天延长到60天;第11条规定行政复议可以书面申请，也可以口头申请;第12条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议案件机关进行自由选择;第15条规定在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府依法向有管辖权的行政复议机关转送。《行政复议法》的上述规定，更好地体现了便民原则，是对《行政复议条例》的重要完善。只有便于行政相对人行使复议权，行政复议制度的功能才能更好地发挥。从特定意义上说，便民原则的真正落实是行政复议制度良性运行的基础。 5、行政复议机关级别升高 原《行政复议条例》规定，行政复议机关最高为省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门。对由省级和部级行政机关作出的具体行政行为引起的行政争议，由省级或部级行政机关自己作为行政复议机关，对原具体行政行为进行审查。这种 自己作自己案件的法官 的复议，是对自然公正原则(natural justice)的最大违背，很难保证复议的公正性。《行政复议法》在总结原《行政复议条例》实施的经验教训的基础上，提高了行政复议机关的级别。该法第 14条规定： 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。 这一规定将国务院作为行政复议的管辖机关，使省部级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督，从而将极大提高了行政复议的权威性和公正性。 6、行政复议管辖体制更为科学 《行政复议法》合理地规定了行政复议的管辖体制，扩大了行政复议当事人对行政复议管辖机关的自主选择权。1990年颁布的《行政复议条例》规定的是以上一级行政主管部门管辖为原则的 条条 管辖体制。1994年国务院对该条例进行了修改，规定了实行行政复议申请人选择管辖原则;但修改后的规定实施却很困难，管辖问题仍没有能很好解决。《行政复议法》在总结实践经验的基础上，规定了以 块块 为主、 条条 为辅的行政复议管辖体制。第一，它明确了申请人的管辖选择权;第二，从它的规定顺序来看，《行政复议法》倾向于鼓励申请人向本级人民政府提出复议申请;第三，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关规定了 条条 管辖原则。笔者认为，新的复议管辖体制是合理的，它既可以克服原来管辖体制的弊端，又可以体现行政复议的便民原则。 7、行政复议证据制度得到确立 《行政复议法》规定了行政复议的证据制度，是对原《行政复议条例》没有证据制度规定的重大创新。由于 先取证、后裁决 是对行政机关作出具体行政行为的最基本的程序要求，因而设立行政复议的证据制度，对、举证时效等问题作出明确规定，就显得至关重要。《行政复议法》对行政复议的证据制度作了较全面的规定。首先，该法第23条规定了举证责任问题，即 被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料 。其次，第24条规定了取证的时效问题，即 在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据 。再次，第28条第1款第4项中规定了不承担举证责任的法律后果，即 被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为 。上述规定虽然条文不多，但却包含了证据制度的主要内容，对监督行政机关具体行政行为的合法性具有重大意义。 8、明确了行政复议的监督机制 《行政复议法》充实了法律责任一章的内容，加大了对行政复议活动中法律责任的监督力度。原《行政复议条例》第九章关于法律责任的规定只有三条，内容过于简单笼统，不便于法律责任的分担和确认，从而导致对行政复议活动缺乏有力的监督。在实践中，有些复议机关对该受理的复议申请不受理，该撤销的具体行政行为不撤销，还有的在法定期限内不进行复议，使行政复议制度无法发挥保护公民、法人和其他组织合法权益的作用，甚至侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。《行政复议法》第六章关于法律责任的规定，不但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在的问题有针对性地具体规定了严格的法律责任。如《行政复议法》第20条规定： 公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。 第31条规定： 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。 与此相呼应，《行政复议法》第34条规定： 行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。 《行政复议法》关于上述法律责任的规定，强化了对行政复议活动的监督，起到了促使行政机关认真履行行政复议职责的作用，从而保证行政机关真正做到有错必纠，实现依法行政。 9、法律文本结构趋向合理化 行政复议所适用的程序，虽然与其他行政行为的程序相比较为司法化，但性质上仍属于行政程序。而行政程序与司法程序最大的区别在于，行政程序相对而言更注重效率，司法程序则更注重公正，两者的价值取向不同。作为一种行政机关的内部监督程序，虽然它应该吸收司法程序的优点，但不必照搬司法机关办案的程序，使行政复议过分 司法 化;而应在复议程序的规定中。体现行政复议程序的行政性质。原《行政复议条例》在体系结构上，完全模仿《》的规定，包括总则、申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与、法律责任、附则等十章。而《行政复议法》则将这些繁琐的程序规定大大予以简化，仅包括总则、行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定、法律责任、附则等七章，从而更加体现了行政复议自身的特点。