完善行政复议制度应从地方立法做起

《中华人民共和国行政复议法》颁布实施十年来，为推进我国依法治国战略的实施，对有效化解行政纠纷，构建和谐社会发挥了巨大的作用。行政复议法律体系，除了行政复议法、 《中华人民共和国》颁布实施十年来，为推进我国依法治国战略的实施，对有效化解行政纠纷，构建和谐社会发挥了巨大的作用。行政复议法律体系，除了行政复议法、行政复议法实施条例以及有关行政复议等专门的行政复议法律制度外，还包括散见在其他法律法规中的有关行政复议的条款规定。除此之外，在许多地方法规、规章中，也还大量存在着有关行政复议的法条规定。 据统计，自治区九届人大常委会期间，共立法58件，有涉及行政复议内容条款规定的就有30件，其中有24件地方法规规定： 当事人对行政处罚机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不提讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院 。 行政复议法颁布实施后，由于行政复议法对行政复议的时限等作了统一规定，故在以后起草的法规草案的中，将类似规定调整为： 当事人对行政机关的不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼;逾期不申请行政复议，不提起诉讼，又不履行行政决定的，由做出具体行政行为的机关申请人民法院强制执行。 如2006年颁布的自治区安全生产条例、自治区收费公路管理条例。 地方法规中的这些规定，在行政复议法颁布实施之前，对推动完善行政复议制度，保护当事人合法权益方面起到了积极作用。但是，行政复议法颁布实施后，无论从完善行政复议制度的角度考虑，还是从法律实践中，在地方立法中继续保留这种规定的必要性和合理性都值得商榷。 一、不利于全面贯彻行政复议法，充分保护管理相对人的利 从表面上看， 当事人对行政处罚机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。 这样规定，为当事人指出了一条权利救济途径，即告诉行政相对人，在对行政机关的行政处罚不服时，可以通过申请复议或诉讼来维护自身的合法权益，但实际上却弱化了缩小了行政相对人的行政复议权利。因为，一个地方法规，除了对行政违法行为设置了大量的行政处罚外，还有诸多的许可事项、行政公开以及行政强制措施等，还有行政机关的义务规定。行政相对人除可能受到行政机关的行政处罚外，还有大量的需要得到行政机关批准后才能实现的许可事项，还有大量的需要行政机关提供主动的服务的事项。这些都有可能因行政机关不依法行政、不作为而都侵害了行政相对人的合法权益。根据行政复议法第6条规定，行政相对人对行政机关的具体行政行为，除极个别(复议法第8条规定的有关行政处分、人事处理决定以及有关民事纠纷的决定)，只要认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益的，都可依法申请行政复议。 当事人对行政处罚机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。 这种立法表述只强调了当事人对行政处罚不服可以申请行政复议，容易给当事人造成 只有行政处罚可以申请行政复议 的错觉。事实上，在行政机关依法行政方面，暴露问题最多的是行政机关办理行政相对人申请许可、办理审批手续、寻求行政保护帮助等方面的具体行政行为时，由于没有依法办理，包括行政不作为给行政相对人造成损害最多。而恰恰是行政机关的这部分具体行政行为，多数行政相对人不知道可以通过申请行政复议维护自己的合法权益。相反，行政机关对违法行为人给予行政处罚是采取的最严厉的具体行政行为。自1996年颁布实施后，行政机关实施行政处罚的执法行为已经比较规范，行政机关在给当事人处罚决定书时，都必须以书面的形式非常明确地告诉当事人，收到后，可以在什么期限内，向哪个具体机关申请行政复议、行政诉讼以及不履行处罚决定的法律后果等权利和义务等。这是行政处罚决定书中必须交代清楚的内容。无论是行政机关还是当事人对此都非常清楚。在法规中专设一条强调，当事人对行政处罚不服可以申请行政复议实属多余。而实践中，行政机关颁发证照等其他具体行政行为，特别是不作为行为，却鲜有行政机关对当事人提醒可以申请行政复议维护合法权益的。如果要从立法上完善复议制度，应该重点强调当事人只要认为行政机关的具体行政行为侵害了其合法权益的，都有权通过申请行政复议维护合法权利的权利。