外国行政复议制度的历史演变

随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁;然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。 行政复议作为一项与行政诉讼相衔... 随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁;然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。 行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同; 因此，对西方国家行政复议制度的论述和考察，只能从宏观上选取相近似的制度加以比较，而不可能有完全对等的制度相比较。 行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行 管得最少的政府是最好政府 的原则，政府很少干预经济，充当 守夜人 的角色;因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议， 由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速 ， 而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。而日本从其整个法律体系角度而言，更接近大陆法系，但从其角度而言，更像英美法系 ;日本的行政复议制度有其不同于大陆法系和英美法系的独特之处。 1、英国的行政裁判所制度 英国行政法上的救济包括议会救济、司法救济、行政救济三种。在英国，类似行政复议的相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。 部长救济的程序性较差，随意性太强，与本文所要讨论的制度缺少可比性，故略去。以下将着重分析英国行政裁判所制度的发展。 在英国，自十七世纪资产阶级革命以来，布莱克斯通(Blackstone)、科克(Coke)、戴雪(Dicey)等人的 法治 理论一直被作为英国政治制度的理论基础。戴雪在《英宪精义》一书中认为， 行政法 是大陆法系的产物，在英国宪法中从不存在，而且也不符合法治原则和普通法原则，不符合英美人所理解的宪法权利等观念;因此， 人民应受普通的法院和法律之，毫无差别。无论何人，无论何事，只有一种法律-普通法，一种法院-普通法法院，可以加以处理。特殊的法律及法院皆为英国法制所不许。 长期以来，英国的司法传统即是由普通法院依照普通法原则来审理各种行政案件。在这样的法治观念和司法传统之下，行政裁判制度极难发展。 十九世纪以后，随着科技进步和社会发展，自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡。由于行政争议数量多，专业性强，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生。尽管 普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断地在法律中规定建立行政裁判所以解决行政上的争端。 从1846年建立 铁路专员公署 和l888年建立 铁路运河委员会 以来，行政裁判所很快发展起来。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速，费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷;因此，行政裁判所的出现和发展满足了社会发展的需要。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急剧增加，带来诸多问题：裁判所的设立毫无计划，裁判员缺乏训练，裁判所之间管辖不清，裁判规则混乱等。为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。总之，英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。 2、美国的行政复议和裁判制度 美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审(行政诉讼)的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的 成熟 原则和 穷尽 原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了资格，但如果他在不当时间提出诉讼，仍然不可能取得司法救济。如果请求司法 复审的当事人过早地来到法院，那他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。 成熟 和 穷尽 是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。 成熟 原则的基本机理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争议之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决和在原告当事人事实上也感受到这种裁决效力之前，保护行政机关免受司法干预。成熟原则要求，受指控的行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。只有在受指控的行政行为发生了事实上的而不是假定的影响时，时间才算成熟。联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段;也就是说，要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力。如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。 穷尽 原则强调的是请求复审的当事人的立场。在本质上，它考察和约束当事人企图缩短行政程序或者在保护其权利时，是否曾经作了适当的努力。《美国联邦侵权求偿法》规定： 诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产损坏、损失或人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件时，法院才予受理。有关机关在申请提出后6个月内未作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请的最终拒绝。 就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在 穷尽 了行政机关的所有处理之后方被允许。这在我国称为 行政复议前置 原则，美国学者则称之为行政救济 穷尽 原则，它表明美国的行政复议和裁判制度在解决行政争议的整个机制中极为重要的地位。1946年6月制定的《美国联邦行政程序法》对行政复议亦有明确的规定。行政机关在受理当事人对初审裁决提出的上诉时或复议初审裁决时，拥有作初审裁决所应有的一切权力。 美国自1887年根据州际贸易法创置了 州际贸易委员会 以后，出现了英国式的行政裁判所，称为 独立机构 。在美国联邦政府，现在约有50多个这种机构，主要的如州际商业委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、委员会、民航局等。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽受普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。这些机构拥有制定具有法律效力的规章的权力(准立法权)、裁判因实施法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力(准司法权)。因此，有些学者称他们为立法、司法、行政三权之外的 第四种权力 。这些机构的行政活动依据美国《联邦行政程序法》进行。 美国为了防止独立管制机构的准司法权滥用，逐步建立了一套完善的制约机制。美国行政法官 的独立化过程就是其典型代表。同时，美国行政法官的独立化过程也是美国 行政复议制度 完善的最好体现。从法律上说，行政机构的行政裁判权属于行政首长;但是，行政首长通常很忙，他们必须委托其所属的工作人员来主持裁判。在《联邦行政程序法》制定之前，行政首长通常是临时和任意指定行政机构工作人员主持裁判;后来，主持人员相对固定，由行政首长加以委任，称 审查官 (examiner)。当时的审查官完全隶属于行政首长，被行政首长随意任命和免职;因此，其裁决案件完全屈从于行政首长。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任 听证官 (hearing examiner)。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为 行政法官 (administrative law judge)，使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇;而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用 .行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了examiner、 hearing examiner、administrative law judge三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国 行政复议制度 公正性的增加。 值得注意的是，美国不仅联邦行政裁决(行政复议)程序有正式程序和非正式程序之分， 而且各州的行政裁决程序也差异极大，如纽约州较多地采用非正式程序，加州则较多地采用审讯式的正式听证程序。 3、法国的行政复议制度 在法国，类似行政复议的相应制度应该是法国早期的国政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。从历史演变轨迹来看，法国的行政复议制度有一个转轨的过程。法国最初的行政法院(国政院)制度与英美国家的 行政裁判制度 相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统(现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的)，独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展称为类似于英美的司法审查制度。 与英美国家不同的是，法国的行政机构享有行政裁决权完全是迫于革命的需要。资产阶级革命前的法国，是一个高度中央集权的封建国家，以皇帝为代表的封建贵族集立法、行政、司法大权于一体。1789年资产阶级革命以后，法国资产阶级根据洛克、孟德斯鸠的分权理论，确立了以立法、行政、司法 三权分立 为基础的政治制度。但当时现实情况是，新兴的资产阶级取得了立法权和行政权，而司法权仍为封建势力所把持，封建的司法机关常利用手中的权阻碍和破坏革命政府政策的实行，任意宣布革命政府的政策和措施 违法 或 无效 。因此，为了防止封建势力的复辟和司法权力对行政机关的干涉，资产阶级提出了司法机关不得干预行政事务，不得受理行政诉讼的主张，强调行政事务上的争执应由行政机关自身来处理，从而剥夺了普通法院审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力，奠定了行政裁判权与普通司法权相分离的基础，为行政裁判制度的建立创造了理论前提和法律根据。在拿破仑第一执政时期，为了进一步实行 法国时的分权 原则，在巴黎设置了国政院，在各省设置了省级长官参事院，作为对中央政府和各省政府部门的行政监督机关，它们有权判决涉及行政的诉讼案件。1799年宪法第52条规定： 在执政的指挥下，设国政院担任撰拟法律草案和行政规章，以及解决行政上所发生的疑难事件。 随着行政法院独立地位的增强，其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是，法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。所谓善意救济，又称原行政机关的自我监督，是指行政行为的受害人向原行政机关提出申诉，请求撤销或变更原行政行为的活动。所谓层级救济，又称上级行政机关监督，是指行政行为的受害人向作出行政决定的行政机关的上级机关申请救济的活动。法国行政救济有诸多优点，它与法国的行政诉讼一起，为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言，由于行政救济的存在，对于自己的错误行为有一个自我改正的机会，避免了法院的审查;对于行政法院而言，由于行政救济的存在，许多行政争端已由行政机关自我解决，减轻了法院的负担;对于公民而言，两种救济同时存在，权利的保障更加充分。 4、德国的异议审查制度 在德国行政法中，行政申诉是一种重要的法律救济手段，它包括通过 申诉委员会 向 议会机构 提出的申诉和行政 主管部门 提出的 异议审查 制度。前者的受理机构 申诉委员会 在性质上属于议会系统，因而不属于本文的研究对象。学界普遍认为，异议审查制度就是德国的行政复议制度。 异议审查制度建立于联邦德国成立之后，它是在废除旧德国的诉愿制度的基础上，把诉愿和声明异议合而为一。在新的制度中，异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查，这称之为声明异议。如果原处分机关认为异议人的请求有理由，则应给予救济;如果原处分机关认为异议人的请求没有理由，则不予救济，该请求可移送上级机关或者其他有管辖权的机关进行再审查，这称之为诉愿。德国《行政法院法》规定，异议人在收到处分决定后1个月之内，可以向原处分机关的直属上级机关提出诉愿，该上级机关必须在3个月内作出决定。如果异议人对该上级机关的决定仍然不服，便可以向行政法院提起行政诉讼。 在二战以前的德国，行政诉讼与异议审查制度不是紧密相连的。二战以后，德国把行政诉讼与声明异议进行了合并，从而大大减轻了行政法院审理行政案件的负担。总体而言，这种新的行政救济制度适应了联邦德国现代行政管理的需要，能够提高解决行政诉讼案件的效率;同时，也使上级行政机关能够有效地监督下级行政机关。 复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部-一般向上级机关表示不服。同时，行政机关也有机会自我纠正错误;法院则免除了这一负担。 德国行政复议制度还有一点值得注意：这就是实行复议前置。德国《行政法院法》规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。 5、日本的行政不服申诉制度 在日本，类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。所谓行政不服申诉，是指国民向行政厅请求撤销或者采取其他方法纠正违法或者不当的处分及其他行使公权力的行为。概而言之，日本的行政不服申诉制度独具特色，值得研究。 日本的行政不服审查制度可以追溯到1876年公布的《诉愿法》，该法首创日本的诉愿制度。但由于该法具有严重的缺陷，日本于二战后的1962年废止了旧的《诉愿法》，制定了现行的《行政不服审查法》，从而确立了日本的行政不服审查制度。日本的行政不服审查制度是指国民认为行政厅的行政处分行为或者其他事实行为违法或不当而向有关行政厅提出请求，以求改变或撤销该行政行为。依据《行政不服审查法》，日本的行政不服审查共有三种：审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉;所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉;再审查请求是指当事人对经过审查请求作出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。《行政不服审查法》以 简易迅速程序谋求对国民权益的救济 和 确保行政公正运行 为目的，它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律，充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。 日本的行政裁判是在第二次世界大战后模仿美国的制度而建立的。它是指独立于一般行政机关之外的行政委员会或相当的行政机关，按照准司法程序处理某些特定争议的法律制度 .但后来由于这种制度并不太适合日本的社会现实，大部分行政裁判机构被撤销，只有少量的保留下来，如公正交易委员会和劳工委员会。日本的行政裁判制度没有可适用的基本法，仅依赖分散的具体规定。 日本的苦情处理程序是一种非正式程序，类似于中国的信访。 它是日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序，是政府部门主动而自觉地接受国民的苦情陈述，以谋求改善行政管理的事实上的对策。在现代社会，行政与市民生活关系非常密切，苦情处理作为保护人权不受行政活动侵害的手段和行政救济的途径，具有非常重要的意义。在日本，无论何种政府机关，都或多或少地在事实上存在着苦情处理程序。最近，又出现了在某种程度上将苦情处理程序制度化的现象。 综观西方主要国家行政复议制度的历史演变，总体呈现出以下发展特点：(1)行政复议权是社会发展的必然要求，各国普遍建立了行政复议制度，而不是刻板地理解和运用三权分立;(2)各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用和侵犯公民的合法权利; (3)行政复议裁决权的本性质是要求具有相应的公正性，为了公正地进行行政复议，各国都注意增强行政复议机构的相对独立性，尤其是英美法系国家;(4)司法裁决权是社会公正的最有力保障，为了使行政复议能够接受司法权的监督，各国普遍确立了司法裁决最终原则;(5)公民权利的救济应该系统化，形成相互协调的救济体系，各国为了建立完善的救济体系，均注意司法救济与行政复议的相互协调。