“处理决定”应理解为行政处罚决定

［案情］

2006年1月24日晚，工商行政管理机关对涉嫌进行传销活动的场所进行现场检查，将在该场所参加传销活动的王某带至该局进行调查，并现场查扣了王某涉嫌用于传销的手提电脑、移动硬盘、投影机等财物。3月9日，工商局解除了扣押强制措施，将上述财物发还王某。5月29日，工商局依据《禁止传销条例》作出行政处罚决定，认定王某的行为属于传销行为，责令其停止违法行为，没收违法所得，并罚款11万元。王某以处罚决定事实认定不清、程序违法为由向法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。

［评析］

《禁止传销条例》第十九条规定：工商行政管理部门实施查封、扣押，应当及时查清事实，在查封、扣押期间作出处理决定。对于经调查核实属于传销行为的，应当依法没收被查封、扣押的非法财物；对于经调查核实没有传销行为或者不再需要查封、扣押的，应当在作出处理决定后立即解除查封，退还被扣押的财物。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，被查封的物品视为解除查封，被扣押的财物应当予以退还。拒不退还的，当事人可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，对其中的“处理决定”存在不同理解。

第一种意见认为，该条款的“处理决定”是对被查封、扣押的财物作出处理决定，而对传销行为作出行政处罚决定则不受此条款的限制。理由是：行政强制措施是一种暂时性对相对方权利或人身的限制，并非惩罚性措施，而行政处罚是一种查清事实后对违法相对人采取的惩罚性措施，考虑到行政处罚作出之前相对人的权益并没有被剥夺或限制，一般情况下，立法不会对行政处罚设定期限，我国、《禁止传销条例》均未对行政处罚设定处理期限；对于案情复杂的违法行为，行政主体不可能在短期内查清事实，没有查清事实显然不能处罚，但是，短期内无法查清事实不意味着事后不能查清，如果立法将该期限设定为行政处罚期限，则势必使行政主体在执法过程中陷入两难，一定程度上会放纵违法行为。

第二种意见认为，该条款的“处理决定”应理解为对传销行为作出行政处罚决定，即在查处传销案件时，只要传销行为成立且依法需要给予行政处罚，就应当在查封、扣押期间内作出行政处罚决定。如果没有对涉嫌专门用于传销的财物采取查封、扣押强制措施，则不存在这样的法律风险。理由是：工商局作为行政执法机关，对行政违法行为作出认定和处罚是对行政强制措施作出处理决定的前提，工商局解除对原告电脑等物品的扣押并非处理决定，而是变更行政强制措施，被告未在法定查封、扣押期限内作出处罚决定，属程序违法。

笔者同意第二种意见。

首先，这一理解符合行政处罚的特征。行政处罚指特定的行政机关或法律、法规授权组织对违反行政法律规范的公民或组织实施的惩戒，属行政制裁范畴。而行政强制措施是行政机关依法对公民采取的限制人身自由或对公民、组织的财产限制其保持一定状态的强制手段。前者为结论性行政行为或目的性行政行为，后者为手段性行政行为。两者关键的区别在于行政处罚对行政相对人行政违法的确定性，而行政强制措施所针对的公民或组织的行政违法与否是不确定的，至少尚未最后定论，或者尚未变成现实的状态。在《禁止传销条例》第十九条中，从“及时查清事实”、“经调查核实属于传销行为”等表述来看，理解为行政处罚期限符合行政处罚终局性、确定性、结论性特征。

其次，这一理解符合法律逻辑。根据该条例第十九条第二款的规定，作出的处理决定主要有两种情况：一是对于经调查核实属于传销行为的，应当依法没收被查封、扣押的非法财物；二是对于经调查核实不属于传销行为或者不再需要查封、扣押的，应当在作出处理决定后立即解除强制措施，退还被查封、扣押的财物。而根据行政处罚法第八条的规定，没收非法财物是一种行政处罚，而行政处罚必须以正式的行政处罚决定书作出并送达当事人。如果按照第一种意见理解并考虑到该条例第十九条第二款的规定处理，应是对被查封、扣押的非法财物予以没收，而不是对传销行为作出行政处罚决定。这样一来，对一起传销行为就需要作出两份行政处罚决定书，即先以没收非法财物为内容作出一份行政处罚决定书，接着再对传销行为作出一份行政处罚决定书，这在法律上是不允许的。由此足以证明，“处理决定”应按行政处罚决定来理解。