为何无权对行政机关颁发行政许可提起诉讼

【关键字】土地使用权债权请求权 主体资格 行政行为

【案情简介】

原告：李祥德

被告：市城乡建设环境保护局

第三人：王晓

南阳市独山轧钢厂于1997年5月8日取得土地使用权证。批准四至为东至部队，南至居民区，西至南石路，北至居民区。2000年4月17日，该厂以土地作抵押向银行借款，后引起诉讼。在执行程序中，2007年3月1日，南阳市独山轧钢厂与原告李祥德签订协议书，约定：李祥德承担归还银行贷款185000元及利息的义务，南阳市独山轧钢厂将抵押给银行的土地使用权转让给李祥德。2008年3月23日，本院下发民事裁定书，以南阳市独山轧钢厂欠银行借款已支付完毕为由，解除对该土地的查封。李祥德至今未办理土地过户登记。

2002年3月21日，被告依第三人申请，为第三人王晓颁发了宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房规划许可证。许可工程地点在边庄村，工程项目名称为住宅，基底尺寸为10x9，建筑总面积为90平方米，座向为东。原告认为被告的许可行为没有具体的建设工程位置和图例，导致王晓在已由其购买的南阳市独山轧钢厂院内建房，侵犯了原告的合法权益，请求撤销为第三人王晓颁发的宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证。

原告诉称，2007年3月1日，原告用巨资买下南阳市独山轧钢厂，旧厂房土地面积2亩有余。第三人王晓竟在原告的宅院内建房。2008年7月29日，原告以侵权为由提起民事诉讼，在诉讼过程中，第三人王晓提供了宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证，至此原告才明白，王晓之所以能在原告院内建房，是被告违法的具体行政行为所产生的后果。被告南阳市卧龙区城乡建设环境保护局从名称上看来是建设环境保护的行政执法机关，却为王晓办理了“建设工程规划许可证”，其法定职权范围似乎与这一行为无联系，而且没有规划给第三人王晓的具体位置及周边相邻名称，有滥用职权之嫌，由此导致第三人王晓持该证，无论在何处建房都“合适”。原告认为，被告将手伸进了“建设工程规划”的领域，而且没有具体的建设工程位置和图例，侵犯了原告的合法权益，请求撤销为第三人王晓颁发的宛市规龙字（2002）第250号南阳市居民建房建设工程规划许可证。

被告辩称：1、李祥德是宛茶庵乡的村民，与本案第三人王晓无任何地缘联系。我局2002年间为第三人王晓颁发规划证，是依法行使职权的行为，与李祥德没有任何牵涉。他因此提起行政诉讼，不具备原告的主体资格，应驳回原告的起诉。2、李祥德称出资买下南阳市独山轧钢厂房地面积2亩有余是违法行为。法律规定土地转让必须合法并办理过户手续，原告的行为是无效的违法行为，当受法律追究，况且其违法交易在2007年3月，而我局的行为发生在2002年间，诉我侵权理由何在，应驳回起诉。3、我局为第三人颁证的位置是依土地管理部门指定的位置发的，虽然土地部门发证时间滞后，但两个行政机关的工作目标是相一致的，标注核发二证的位置都在当时的轧钢厂院外，当时没有轧钢厂、李宗西或其他任何单位和个人提出异议，现原告没有任何合法证据，提起行政诉讼毫无道理。请依法驳回原告的一切诉讼请求。

第三人述称:原告与南阳市独山轧钢厂的土地转让协议无效，未缴纳出让金，未办理过户，无四邻签字，原告无主体资格。请求驳回原告的起诉。

【裁判要点】

法院认为，原告李祥德不具备行政诉讼的原告主体资格。李祥德虽然与南阳市独山轧钢厂签订了协议书，但并未办理土地过户登记手续，该土地的使用权人仍然是南阳市独山轧钢厂。李祥德仅享有基于转让协议书而产生的债权请求权，与被告为第三人颁发居民建房建设工程规划许可证的行为没有法律上的利害关系。因此李祥德在本案中不具备原告主体资格。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国》若干问题的解释第四十四条第一款第(二)项之规定，裁定如下：