法治国家行政公益诉讼制度之考察

研究行政公益诉讼生成的历史，可发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，(注：王名扬：《法、美、英、日行政法简明教程》，人民出版社1991年版，第161页。)公益诉讼正是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的管道越发畅通的产物。关于原告资格的标准，原来英美国家遵循的是“法律权利标准”，意指只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时，才有起诉资格，否则，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害也被认为是没有法律错误的损害，当事人的原告资格不被承认。但到了现代，随着公益遭受侵害的问题越发凸显，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。后一标准的涵义是，当事人针对某项行政决定提起诉讼时，并不要求其利益属法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查。“利益范围”一语使行政诉讼的原告资格和诉讼请求的范围得以拓宽。可提起行政诉讼的人从其权利或利益受到行政行为直接影响的行政管理直接相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人(第三人)乃至“任何人”。考察美国起诉资格的变迁史可看到，如果成文法有规定时，当然会优先适用成文法;但普通法上各种救济手段的起诉资格主要是由法院在判例中逐步形成的。离开判例，就无法理解美国关于起诉资格的法律。1940年以前，只有当事人的法律权利受到侵害时，法院才会认可其起诉资格。最高法院在1938年亚拉巴马电力公司诉伊克斯一案中声称，申诉人只有在合法的财产权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使行政行为违法，当事人受到事实上的巨大损害，也不具有原告资格。及至40年代，传统私法模式的行政法律关系越来越不适应现代行政的需要。为了保护公众的利益，政府曾设置了许多控制机构，比如控制交通、电讯、航空、州际商业的机构。这些控制机构到了当代反而越来越处于被控制对象的控制之下，以致于旅客、消费者、环境消费者等普通民众的利益受到侵害时，公众除了诉诸司法手段外别无他途。然而对享受公共利益的民众而言，他们的权利并未受到直接损害。按照过去的原告标准，公民个人无权请求法院出面维护公共利益，这使得社会公益受害而得不到救济的矛盾日益尖锐。因而40年代以后，法院开始以判例形式在原告资格方面不断取得突破。在1940年联邦电讯委员会诉桑得斯兄弟无线电广播站一案中，最高法院确认了竞争者虽然没有受到合法权利上的损害，但其利益存在事实上的损害，可以依法享有司法审查的起诉资格。这一判例是美国行政法走向现代化的一个标志。在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院首倡了“私人检察总长理论”。法院指出，为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具有起诉资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。(注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第619-623页。)在著名的1973年美国联邦诉反对管理机关程序的学生案中，最高法院进一步对起诉资格的放宽加以确认。最高法院认为，不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害，就否定受害人中某一人的诉讼资格;如果否定某一受害人就公益妨害而提起诉讼的资格，那么对危害性更为严重的政府行为就会没有人提出控告;并且，诉讼资格的审查应是质量上的审查，而不是数量上的审查，只要原告遭受了“可以辨认的轻微损害”，就足以确认他具有起诉资格了。(注：r.w.findley and d.a.farber，environmental law in anutshell，2nd ed.，west publishing co.，1988.p.6.)随着公民权利种类和范围的不断扩大，法院对“利害关系”这一概念也作出不断扩大的解释，除了包括传统的人身损害和财产损害，还包括了环境利益等由公众享有的非经济价值的损害。