国家赔偿之外的公共负担

一、公共负担平等理论

公共负担平等理论是法国资产阶级革命的成果之一，由《人和公民权利宣言》第13条明确规定。所以可以肯定的说，“公共负担”是一个法律术语，而公共负担平等是一个重要的法学理论。

公共负担平等理论的核心内容是：政府活动是为公共利益而实施的，因而应由社会全体成员平等地分担费用。[1]公民个人由于政府活动而遭受的损失，是一种法外负担，根据公平正义的一般法理，理应由国家利用全体纳税人交纳的税金实行公共负担。

有学者认为公共负担平等理论的弱点是：它不把国家赔偿看成是一种违法侵权的后果，而是看成公民普遍义务的平衡。[2]但事实上，国家与政府在理论上可以界定的很清晰，但是实践中却很难分清彼此，国家职能最终还是依靠立法、行政、司法三种政府机关来实现。国家侵权在更多的时候是政府行为，国家责任。而且，无论是普选和还是间接选举产生的政府都是民主的结果，过程的民主需要结果的民主，选民需要对其选出的政府的公共负担责任进行平等担当。

二、国家赔偿的法定范围

任何一种赔偿都是对行为后果补救，无行为、无损失则无赔偿。所以《中华人民共和国国家赔偿法》并没有针对抽象的立法设定国家赔偿责任，只针对具体的行政和司法设定了国家赔偿责任。

行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律制度。

司法赔偿是指司法机关及其工作人员在行使侦查权、检察权、审判权和监狱管理职权时，违法侵害公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律制度。

由此可见，国家赔偿实际上政府实施非法行为，国家承担赔偿责任。但国家并非私法上赢利机构，它只能以所有纳税人交纳的税款来对受害人进行赔偿，这实际上是一种最为典型的公共负担。

三、国家赔偿之外的公共负担的必要性

国家赔偿仅仅解决了国家非法行为导致的公共负担问题。除此之外，国家的非违法行为会导致国家补偿，国家确保社会安全需要建立社会保障制度，国家为平衡地区发展要建立转移支付制度。所有这些都是国家赔偿之外的公共负担表现形式。这些公共负担的存在具有重要的价值。 国家补偿可以对受国家非违法行为影响的受害人进行补偿。可以有效解决移民、拆迁、重大疫情控制等公益性问题。

社会保障可以保障特定公民的基本生存权，从而确保社会和谐稳定，保证社会健康发展。

转移支付可以平衡国家不同地区之间的协调发展，一方面可以缓和东部工业地区与中西部原料产区之间的利益冲突;另一方面可以实现对农业、教育、科技等产业进行扶助。

四、国家赔偿之外的公共负担

国家补偿

与国家赔偿一样，国家补偿也是以政府行为的存在为前提，没有行为就谈不上补偿，没有损失也谈不上补偿。这对任何一个以汉语为母语的中国人是不难理解的，只不过导致国家补偿的行为是非违法行为而已。所以，国家补偿是指国家对政府非违法行为造成公民、法人、其他组织损失而对受害人进行救济的制度。

我国宪法确立了国家补偿的基本原则，第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

从字面上来看，宪法规定的国家补偿仅限于征收和征用两种政府行为。但实际上这应当被看作一种宪法精神，在不违背宪法有关国家补偿的基本精神前提下，允许单行法设定各种关于准征收或准征用的国家补偿制度。另外，随着国家补偿理论和国家补偿立法的发展，国家补偿的范围会不断拓展，所以如同国家赔偿一样，不应当把国家补偿过于严苛的限定为“有法律规定”这一要件。[3]

我国大量的单行法规定了国家补偿的内容。如：《外资企业法》第5条规定：国家对外资企业不实行国有化和征收;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。《野生动物保护法》第14条规定：因保护国 家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法 由省、自治区、直辖市政府制定。《土地管理法》规定了更为详细的国家补偿制度。

《国家赔偿法》明确了国家赔偿的范围。但我国没有制定国家补偿法，所以国家补偿的范围还需要进行大量的理论探讨。

如前文所述，国家补偿是对非违法行为造成的损失的救济。就国家的行为来看，纯粹的国家行为更多时候是国际法上的概念，[4]真正以国家的名义实施的行为主要有战争行为、外交行为，在这两方面，国家是否因其行为而对内国公民、法人、组织实施补偿，存在疑问。

但是对于移民、拆迁、违反公法契约、合法干预公益事件、控制紧急状态、公务紧急避险、危险行为等政府行为。由于，这些行为在根本上是以维护公益为目的的合法行为，应当由国家进行补偿。比如为了防止SARS的扩散而实施隔离治疗，为了防止天花而强制接种，为防止禽流感传播而对家禽进行扑杀，这些都是合法的行政行为，如果造成了损害，国家应当进行补偿;此外政府设立核电站等危险行为造成的损害也应当进行国家补偿。

由于我国国家补偿理论基础应是在“谁得益、谁补偿”原则指导之下的公共负担平等说。[5]所以允许国家补偿不以国家行为存在为前提的例外，这一点类似于民法上的无因管理，虽然政府没有行为，但是公民对国家的公共事务实施了无因管理，国家应当对无因管理人进行补偿。

社会保障

社会保障是国家为了保障社会和经济发展而依法建立的，在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因而发生生活困难的情况下，由国家和社会通过国民收入分配，提供物质帮助，以维持一定生活水平或质量的法律制度。[6]

我国目前的社会保障体系非常不健全，因此，有学者试图把本属于社会保障范畴的制度纳入到国家补偿的范畴内，这在理论上是很难持久的，也是不符合国际立法潮流的。

在社会保障的理论框架内，国家所承担的社会保障责任并不是由其行为而导致的，而是源于其公共管理的社会职能。比如地震、水灾、旱灾、造成公民生活无着落的，这跟政府的行政行为没有关系，但跟国家却并非没有关系，这时国家会主动通过公共负担手段对受难严重的公民进行救济，这不是国家补偿，而是国家行政救助。

社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优扶四块内容，冠以社会的名义，主要是为了表现社会保障的社会性、普遍性、福利性、互济性，实质上仍然由国家和政府来执行。

社会保险包括养老、失业、工伤、医疗、生育、死亡保险，可以保障老人、下岗职工、残疾人、妇女、儿童等弱势群体的一定福利。社会救助包括灾害救助和贫困地区救助，可以保障灾区人民和贫困地区人民的基本生存权。社会福利包括公共福利和职业福利可以保障普通民众和特殊职业群体的福利。社会优扶包括对军人、军属和见义勇为先进分子的优扶，可以实现对见义勇为、以身殉职等先进主体及其家属的抚恤。

转移支付

我国的转移支付制度不够健全，矛盾日益显现，以至于前一阶段媒体披露出了各地驻京办“跑部钱进”的非正常现象。转移支付虽然是一种财政制度，但从本质上来说也是一种公共负担，是为了实现某种公益目的而对特定地区和特定事件当事人进行的补偿。

根据国外经验，转移支付有财力性转移支付和专项转移支付两种基本形式，另外还有补充性特殊性转移支付。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助支出。资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。这种补助可根据地方财政收支差额来确定，由中央财政给予定额补助，不规定专门用途，不附加任何条件，无偿拨给地方政府由其统筹使用。可以促进西部大开发、老少边穷地区建设、东北老工业基地振兴。比如：2003年，中央财政用于地方的财力性转移支付1912亿元，比上年增长17.9%.

专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。比如：2003年，社会保障、农业、科技、教育、卫生、扶贫等专项转移支付2577亿元，比上年增长7.3%.其中，非典疫情爆发后，中央财政设立了20亿元非典防治基金;中央财政共安排支持各地抗灾救灾和灾后重建资金108亿元;中央财政新增教育、卫生、文化支出67亿元，主要用在了农村，促进了农村社会事业发展;对下岗失业人员再就业免征了17项行政事业性收费;为支持地方解决部分企业军转干部等生活困难问题，从2003年起，中央财政每年安排专项资金15亿元，再次提高优抚对象抚恤补助标准。

五、国家赔偿之外的公共负担的实现

公共负担实质上赋予了特定公民、法人和组织一些法定的权利。法律在规定了他们有获得国家赔偿，以及国家赔偿之外的公共负担平等权利之后，必须有适当的程序和物质条件保障其权利的实现。

从程序上来看，一般来说，国家赔偿或国家补偿都由做出行政行为的行政机关作为赔偿或补偿的义务机关。社会保障主要由劳动和社会保障部门来实履行职能。转移支付主要由国家财政部门来负责。有关主体认为其公共负担平等权受到侵害，可以向有关部门申请权利救济，如果认为其具体行政行为违法可以申请行政复议。当然，司法是社会正义的最后保障，诉讼无疑是权利最后的救济措施。如果政府有关职权不作为或者滥用职权，相关主体可以向法院提起行政诉讼。

在物质条件上，国家赔偿之外的公共负担的实现必须有根据国家转移支付法律制度设立的各种专门资金或基金来保障。

六、公共负担立法任务

完善行政补偿立法。

在相关单行法中增加并完善国家补偿的有关条款，健全国家补偿法律制度，但是没有必要单独制定《国家补偿法》。

加快社会保障立法

必须加快社会保障立法，建立合格的社会保障法律体系。重点是：加快社会保险立法以解决养老、失业、工伤、医疗、生育、遗属保障问题;加快社会救助立法以救助受灾群体、贫困群体和特殊群体;加快社会福利立法以解决普通劳动者的职业和住宅等福利问题;加快社会优抚立法实现对军人、烈属和见义勇为者的优抚。

加强转移支付立法

严格遵循财务法定主义原则，加强转移支付立法。[7]通过转移支付立法明确转移支付的法定范围、条件和程序，改变目前转移支付秩序混乱的状况。