工伤认定申请不予受理引发的探讨

【工伤认定】工伤认定申请不予受理引发的探讨

原告方某某系某煤矿职工，在下班回家途中，无证驾驶周某某的摩托车不慎致自己摔伤。原告方某某认为自己属工伤，遂向被告自贡市劳动和社会保障局提出工伤认定申请，并提交了《工伤认定申请表》、曹某某等人的证言，以及住院记录等证据。被告自贡市劳动和社会保障局审查后认为原告方泽文所提供的申请材料中没有公安交通管理部门的责任认定书，申请材料不完整，并以书面形式告知原告在15天内补齐公安交通管理部门的责任认定书和其他有效证明等材料。原告方某某尚未取得驾驶证，事故发生时系无证驾驶，也未报警，故其在被告规定的时间内未提交公安交通管理部门的责任认定书。被告既已原告提交的工伤认定申请材料不完整，作出了《工伤认定申请不予受理的通知书》。原告不服，诉请撤销《工伤认定申请不予受理通知书》。

本案争议的焦点是：原告方某某于下班途中发生交通事故申请工伤认定，但未提交公安交通管理部门的责任认定书，是否属申请资料不完整，即责任认定书是否是申请工伤认定的必要条件。

一种观点认为，被告根据《工伤保险条例》、《工伤认定办法》向原告出具《工伤认定申请告知书》，要求原告补齐公安交通管理部门的责任认定书或其他有效证明，是被告履行职责的行为，并符合规定，原告在规定的时间内只提交了曹德成等三人的证言，但该证言不属于“有效证明”，也没有提交交通事故的有效证明，故原告提交的申请材料不齐全，因此，被告作出的《工伤认定申请不予受理通知书》正确，应予维持。

笔者认为，应撤销《工伤认定申请不予受理通知书》，被告应受理原告的工伤认定申请。具体分析如下：

从工伤认定处理程序看，被告对原告的工伤认定申请不予受理，实际是从工伤认定程序的审查受理程序作出的处理，是一种程序处理，而不是是否构成工伤的实体或实质处理，其类似于法院审查立案程序与审判程序。因此，第一种观点认为“原告在规定的时间内只提交了曹德成等三人的证言，但该证言不属于有效证明，也没有提交交通事故的有效证明”，从而认为原告提交的材料不齐全，实质上是法院对是否构成工伤进行了实质的判断，而不是仅考虑原告提交的材料是否符合工伤申请受理的条件，实质是混淆共工伤认定受理程序和工伤认定程序，法院有越权之嫌。

从工伤认定受理的条件看，国务院《工伤保险条例》第十八条第一款“提出工伤认定申请应当提交下列材料：工伤认定申请表;与用人单位存在劳动关系的证明材料;。”，劳动和社会保障部《工伤认定办法》第五条“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明;医疗机构出具的受伤后诊断证明或者职业病诊断证明书。可以看出，国务院的行政法规、劳动保障部的部门规章都没有规定申请人提起工伤认定申请时，必须提交公安交通管理部门的责任认定书，易言之，《工伤保险条例》、《工伤认定办法》均未规定申请人因交通事故申请工伤认定时，必须提交公安交通管理部门的责任认定书。

从被告作出具体行政行为的依据看，被告据以要求原告需提交公安交通管理部门的责任认定书的依据，仅是劳动保障部统一制定的《工伤认定申请表》。在该统一格式《申请表》的“填表说明”项下第7条第三款有这样的规定，即“属于下列情况应提供相关的证明材料：由于机动车事故引起的伤亡事故提出工伤认定的，提交公安交通管理部门的责任认定书或其他有效证明。”笔者认为，这一条款系指引性条款而非强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽、有效地提供申请材料，以便于劳动部门更准确作出工伤认定。因此，被告强行要求原告必须提交公安交通管理部门的责任认定书，实属对工伤认定相应规范性文件的曲解或片面理解。退一步讲，从该条款规定的内容看，规定的是“公安交通管理部门的责任认定书或其他有效证明”，二者具有选择性，即既可以提交公安交通管理部门的责任认定书，又可以提交其他有效证明。就本案而言，原告已提交了曹某某等三人的证言，用以证实原告下班途中因交通事故受伤的事实，理应属于“其他有效证明”，至于该证言能否在工伤认定时采用，则在所不论，因为工伤认定申请受理审查时，对该申请材料仅是形式审查，而非实质审查。

综上，笔者认为应撤销《工伤认定申请不予受理通知书》，被告应受理原告的工伤认定申请。之所以会发生分歧，一方面在于混淆了工伤的受理程序与认定程序的界限，另一方面在于对工伤认定相关规范性文件的理解不深入、不全面。