以案说法 分析点评国家赔偿案件

案情简介

本案选自胡肖华等编著：《国家赔偿案件诉讼策略与实例点评》，湖南人民出版社2004年版。赔偿请求人：黄某 赔偿义务机关：G乡政府 复议机关：L县政府

黄某之妻弟武某系F县某镇聚合庄村村民。

1993年1月5日武某与吴某结婚，同年2月1日武某夫妇取得了生育证，后于同年11月4日生下一胎男婴。婴儿出生后，因家庭经济困难，武某夫妇携子到黄某家生活了约二十几天。

1993年12月11日，L县G乡石岭管理区支部书记孔某等人，在没有出具任何手续的情况下，拉走黄某家牛、猪等财物。

后黄某去乡政府问及此事，乡政府称，有人举报黄某违反了计划生育。

1994年1月，G乡政府下属部门计生办以黄某抱养他人之子为由，对其作出违反计划生育条例处罚决定书。

同年1月29日，乡政府还给黄某出具了喂养费、变卖牛、猪价款共计2080元的两张收据。

同年3月6日，经群众评议，G乡魏冲村民委员会盖章认可，证明乡政府拉走黄某家一头猪重150斤。

因黄某认为自己并没有抱养行为，故多次要求乡政府公正处理，但乡政府不予解决。

黄某不服，遂于3月8日向L县人民政府提出复议。

L县人民政府于1997年4月5日作出了行政执法监督决定书，认为G乡政府认定黄某抱养，违反计划生育所作出的计生处罚决定书证据不足，违反法定程序，属错案，并撤销了该处罚决定书，责成G乡政府赔偿已经变卖的黄某家牛、猪的相应价款。

后经L县价格事务所评估认定，1994年G乡政府拉走黄某家的牛总价值4800元，毛猪价格2.1元/斤。

黄某认为，L县G乡政府以其违反计划生育为由而拉走他家的牛、猪和其兄家的两头猪的具体行政行为对其造成损害，该行为已经被L县人民政府确认为违法，遂于1997年10月21日向G乡政府提出赔偿请求。

G乡政府逾期不予赔偿。黄某遂于1998年3月2日向L县人民法院提起行政赔偿诉讼。

问题梳理

进一步探讨行政赔偿先行处理程序，以通过行政复议程序确认具体行政行为违法为例，加深对行政赔偿处理程序及相关问题的理解。

法理分析

行政赔偿程序是赔偿请求人对行政侵权损害向有关国家行政机关请求赔偿，由有关国家机关解决行政赔偿纠纷的程序。

我国行政赔偿程序包括两部分

一是行政程序，即赔偿义务机关对受害人单独就损害赔偿提出请求的先行处理程序;

二是行政赔偿诉讼程序，即在行政赔偿请求人因行政赔偿义务机关逾期不予赔偿或赔偿请求人对赔偿数额有争议，以及提起行政诉讼时一并要求赔偿的情况下，由人民法院予以处理的程序。

单独提起行政赔偿诉讼必须在经过行政处理程序，即必须先向赔偿义务机关提起，由赔偿义务机关确认处理后，如不服赔偿义务机关的处理，才可向人民法院提起行政赔偿诉讼;一并提起是受害人可以在提起行政复议或行政诉讼时一并提起行政赔偿的要求。

行政赔偿先行处理程序是指行政赔偿请求人请求损害赔偿时，须先向有关的赔偿义务机关提出赔偿请求，双方就有关赔偿的范围、方式、金额等事项进行自愿协商或由赔偿义务机关决定，从而解决赔偿争议的一种制度。

先行处理程序适用于单独提起赔偿请求时，不适用附带一并提起的方式。

设置行政赔偿的先行处理程序有利于迅速解决赔偿争议，有利于加强行政机关的内部监督，提高执法水平和行政效率，同时也有利于减轻人民法院的负担。

行政赔偿先行处理程序发生的前提是损害行为违法的确认，行政赔偿只发生于行政机关及其工作人员违法行政行为造成的损害，如果没有违法行为，则不发生赔偿。

因此要处理赔偿，必须先确认该行为是否违法。

违法行为的确认途径

1.赔偿义务机关自己确认

包括承认其具体行政行为违法，承认有暴力殴打或违法使用武器等行为。

2.通过行政复议与行政诉讼程序确认

如果复议机关和人民法院经过审理认为具体行政行为违法，并作出撤销或变更被申请和被诉具体行政行为的裁判，裁决或判决履行法定职责，这意味着对侵权行为的违法性获得了确认。

一并提出行政赔偿请求，是指请求人在申请行政复议、提起行政诉讼中一并提出赔偿要求。

其特点为：将确认行政行为违法与要求赔偿两项请求一并提出，并要求并案审理。复议机关或人民法院通常先确认行政行为的合法性，然后再决定是否赔偿。

这大大方便了受害人行使赔偿请求权，体现方便人民，充分保护人民行使权利的立法思想。单独提起赔偿和—并提起赔偿两种方式并存、是我国行政赔偿程序的突出特点。

根据《国家赔偿法》规定，受害人单独提出行政赔偿请求的应当首先向行政赔偿义务机关提出，在赔偿义务机关不予赔偿或赔偿请求人对赔偿数额有异议时，赔偿请求人才可以依法向法院提起诉讼，此即行政赔偿的先行处理程序。

先行处理程序要求赔偿请求人在单独提起行政赔偿请求时，必须首先向赔偿义务机关提出。

适用情况

争议双方对侵权行为的违法性没有争议，但对赔偿问题达不成协议

侵权行为已被确认为违法或已被撤销、变更或者被法院判决确认违法而撤销

该行为为终局裁决

该行为属事实行为等情况

行政赔偿先行处理程序以行政行为被确认违法为前提，确认方式除赔偿义务机关自己确认外，还可通过复议程序或行政诉讼程序确认赔偿义务机关行政行为是否违法。

我国《行政复议法》规定，公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权申请复议。

如果行政复议机关经过复议，认为具体行政行为违法，并且作出撤销或变更被申请具体行政行为的决定，或者决定被申请人重新作出具体行政行为或履行法定职责，则意味着对侵权行为的违法性作出了确认。

根据《行政复议法》第28条第项和第29条第l款的规定，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，同时决定对申请人依法给予赔偿。

本案中，赔偿请求人黄某在向赔偿义务机关G乡政府提出赔偿请求而乡政府不予处理后，可选择行政复议程序或行政赔偿诉讼程序继续其权利主张。黄某选择行政复议程序，向L县政府提出复议申请。

行政复议程序只适用于在审查损害行为是否违法的过程中一并提出赔偿请求的方式。

法条原文

《行政复议法》第29条第1款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合《国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”

据此规定，在复议程序中，以请求审查行政行为违法或不当为主要内容，以赔偿损失为附带内容。

行政赔偿复议请求的两道程序

一是先确认行政行为违法或不当二是就违法和不当的行政行为所遭受的损害予以处理

国家机关及其工作人员行使职权的行为违法情形

行使职权没有事实依据或法律依据适用法律、法规不当 超越职权 滥用职权违反法定程序 怠于履行法定职责

本案复议机关审查被申请人行政行为是否违法关键在于：被申请人G乡政府作出行政处罚行为的事实依据申请人黄某违反计划生育抱养他人小孩这一事实是否存在。本案中，尽管武某一家三口在申请人黄某处生活了一段时间，但孩子并未被黄某抱养。

被申请人G乡政府认定黄某违反计划生育抱养小孩，显然主要证据不足。

因此，被申请人G乡政府据此作出的行政处罚行为没有事实依据;被申请人G乡政府作出的行政处罚行为是否有法律依据。

G乡政府认定黄某抱养他人小孩，未出具任何手续拉走赔偿申请人黄某家牲畜并予以变卖。

根据《行政处罚法》规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

可见G乡政府无法律法规授权，其行为既超越职权，又违反了法定程序。

本案行政复议机关L县人民政府在复议决定书中认定，被申请人G乡政府作出的计生处罚决定书证据不足，违反法定程序，属错案，并予以撤销，即对赔偿义务机关行政处罚行为作出了违法确认。

法条原文

《行政复议法》第29条第1款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”

最后分析

复议机关可定赔偿额

据此，复议机关可在复议决定中责成被申请人给予赔偿，也可以明确确定赔偿数额。

复议决定没有确定赔偿数额的，请求人须先向赔偿义务机关请求赔偿，如赔偿义务机关拒绝赔偿或逾期不予答复或赔偿请求人对赔偿数额有异议，则义务机关先行处理程序结束，赔偿请求人可单独就赔偿争议向人民法院提起行政赔偿诉讼。

本案中，L县政府在复议决定书中只责成被申请人G乡政府赔偿，未确定赔偿数额，申请人黄某须先依据这份确认原行政处罚行为违法的行政执法监督决定书，向赔偿义务机关G乡政府提出赔偿请求。

在与G乡政府达不成赔偿协议之后，向L县人民法院单独提起行政赔偿诉讼。

本案还涉及诉讼时效问题，本案中请求人黄某对赔偿义务机关G乡政府行使的具体行政行为，于1994年3月8日向L县政府申请复议。

L县政府于1997年4月5日作出行政执法监督决定书确认：被申请人G乡政府行政行为违法，对申请人黄某应予赔偿。黄某向G乡政府提出赔偿请求，赔偿义务机关逾期不予赔偿，黄某遂于1998年3月2日向法院提起了行政赔偿诉讼。根据 《国家赔偿法》第32条第1款 “赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内”的规定，复议机关L县政府于1997年4月5日作出被申请人行政行为违法，应予赔偿的决定。

黄某于1998年3月2日向法院起诉，没超过2年的诉讼时效。

文/大兴法院民二庭董皓