对于扩大司法赔偿范围的建议

对于扩大司法赔偿范围的建议

国家赔偿范围应当扩大，扩大到所有国家机关履行职责或公务行为的领域，扩大到公务行为给他人各种权益造成损害的领域，扩大到有损害就有赔偿的全部方面。具体讲，国家赔偿范围应当作如下扩大修改：

第一，将国家赔偿范围的确定模式改为概括式。如前所述，现行的国家赔偿范围，是以列举式的方式来确定的。这种模式存在着“挂一漏万”的严重缺陷，阻碍了国家赔偿范围的扩大。所以，修改国家赔偿范围确定模式，将列举式改为概括式，使所有的国家机关的职务行为以及因此造成的损害，都能够列入国家赔偿范围，而不至于因为不符合某些列举的“技术”性特征而被排除在国家赔偿的大门之外。《国家赔偿法》逐一规定赔偿范围的形式应当取消，取而代之的是：一方面，以职务行为为标准概括规定国家赔偿范围，明确只要符合这个总的概括标准的行为或事项，都属于国家赔偿责任的范围，无须逐一列举;另一方面，如确有需要排除的事项或行为，再用否定列举的方式进行逐一的排除。使国家赔偿范围的模式成为肯定概括与否定列举的结合，使国家机关职权行为造成损害的国家赔偿责任成为一个法律上的原则，排除责任则成为一种例外，而例外是需要特殊、具体、明确的法律根据的。

第二，将所有的权益统统纳入国家赔偿责任的保护范围。《国家赔偿法》目前只有人身权和财产权，而且人身权的内容也很不全面，实际上只有人身自由和生命健康两个方面。这显然是很不合适的。因此，建议立法取消这种对权利保护的限制，使各种各样的法律权利和相应利益都一视同仁地成为《国家赔偿法》的调整范围和国家赔偿责任的承担范围。具体说有两点：一是将“人身权、财产权”的限制规定取消，明确肯定所有权利范围;二是肯定合法利益损害也应当受到承认和保护，国家机关职权行为对这些利益造成损害的，也应当承担赔偿责任;三是宽泛地解释合法权益，明确只要不是违反法律的禁止性规定和经过法定程序的认定所获得的权益，就应当属于“合法权益”。[8]国家赔偿责任是救济责任、弥补责任，有损害的事实就应当有赔偿的责任。这一点，与行政诉讼制度不同，行政诉讼是司法审查程序，它要解决的问题是行政行为的评价和效力问题，而不是损害结果的赔偿问题。

第三，将抽象行政行为纳入国家赔偿范围。抽象行政行为纳入国家赔偿范围的主要根据有：一是抽象行为与具体行为一样，可能违法，也可能侵害他人的合法权益。对此，应当说在理论上没有什么疑问;二是抽象行为的现行监督与责任机制中，没有赔偿责任，只有其他监督制约手段，如撤销、责令纠正等。这些手段只能解决国家机关的行为效力问题，不能解决受害人的损失弥补问题，始终是一个明显的缺陷、不足;三是世界各国的国家赔偿制度或者是违宪审查制度中，都有抽象行为的损害赔偿制度内容，足见其世界潮流性。

建议将规章和规章以下的抽象行为统统纳入国家赔偿范围。因为规章只是执行法律法规的一种措施形式，毕竟不是法律法规本身，不能豁免国家赔偿责任的承担。另外，尤其是规章以下的其他抽象行为，从中央各部门至乡镇政府等，都在频繁地实施和使用，也在频繁地和直接地与个人权益发生联系与“冲撞”，这些抽象行为既不具有立法性，也不具有所谓的政治性或政策性，只不过行为的对象更广泛些罢了。完全没有必要把它排除在国家赔偿范围之外。随着法制建设的发展，我们有必要通过将抽象行为纳入国家赔偿范围的方式，来进一步提升我们对抽象行为的监督责任水平，增大对抽象行为的监控力度和责任追究力度，更重要的是，扩大受害人获得损害赔偿的范围，使救济与责任制度更加完善和全面。

第四，增加合法行为的损失补偿责任。《国家赔偿法》目前只是规定了对违法行为的赔偿责任，没有规定合法行为造成损失的补偿责任。这种制度范围，实际上是将赔偿法、救济法狭隘地理解为责难法、追究责任法的一种反映。我认为，国家赔偿责任，本质不在于如何评价国家机关及其工作人员的行为，而在于弥补受害人的损失。从损失角度看，无论国家机关的职权行为是违法还是合法，都与是否有损失和该损失是否应当由受害人承担无必然的联系。事实上，在我国现行法律制度中，是有合法行为的损失补偿制度的。如土地征用补偿制度，房屋拆迁补偿制度，在实践中存在的补偿做法更是广泛，其效果也是好的。现在的问题是这种补偿制度并没有全面得到法律的承认，也就是说只是局部范围的;而且，补偿的标准也是“适当”或“相应”的，没有体现责任弥补性质。在《国家赔偿法》中增加合法行为的补偿制度，使受害人的损失得到足够的弥补，既能充分体现国家赔偿制度是弥补受害人损失制度的本质，也能将补偿制度统一化、法律化和规范化。例如，在公安机关拘留强制措施中，被拘留人没有犯罪，是无辜的，应当被解除拘留。而公安机关当初拘留他也是因为有涉嫌证据，符合拘留条件，后经查证无罪而释放。在这个案件中，公安机关既不违法也无过错，公民既没有犯罪也没有过错。但被羁押所造成的损失是客观存在的，而这种损失没有理由让该公民自己负担。解决这种问题的唯一合理、公平方案，就是进行合理的、足够的补偿，以实现对受害人的救济。

第五，将公有公共设施致人损害的赔偿责任纳入国家赔偿范围。公共设施的功能是服务于社会大众，有明显的公共利益特征，相当多的公共设施还是由国家机关设立和管理的，或者是由事业单位管理的;公共设施的设立与管理，始终有国家行政职能或者是公共行政职能介于其中，有明显的行政作用或性质。因此，公共设施致人损害的赔偿问题，应当属于公法调整的范围，而不应当属于私法或民法调整的范围。从实际上看，将公共设施致人损害赔偿纳入国家赔偿的范围，也有利于更加全面和客观地保护受害人的权益，否则，在民事赔偿程序中，我们始终无法对介于其中的国家行政或者公共行政行为进行评判和决定效力。另外，从公法与私法分野的国家看，公共设施致人损害的赔偿，也都属于国家赔偿范围的事项。我们的制度和观念，更接近这些个国家，参照这些国家的做法，对我们是有益的。

第六，将法院的错判行为纳入国家赔偿范围。按照现行国家赔偿法的规定，法院的错判行为原则上是不承担国家赔偿责任的，只有在刑事诉讼中“再审改判无罪，原判刑罚已经执行的”，才承担国家赔偿责任。也就是说，只有刑事错判才属于国家赔偿的范围，民事和行政错判等，都不属于国家赔偿的范围。这种对法院非常“宽容”的态度，是很多国家赔偿制度的“通制”，认为这种制度有利于保持法院的独立和权威。但是，我认为，这种制度不符合中国的实际情况，也有违国家赔偿制度的目的。在我国现行体制和实践中，法院的独立性是有限的而不是绝对的，法院与其他国家机关一样，是执行法律国家机构，是国家机构体系中的一种，由权力机关产生，对权力机关负责，等等。这就使法院失去了可以完全免除国家赔偿责任的基础;另外，从事实上来看，法官在办理案件中确实也多多少少存在着徇私舞弊、贪赃枉法、贪污受贿等情形。对于这些情形下的“错判”，实际上是故意违法的错判，是对法律的恶意歪曲，应当得到纠正，也应当受到惩罚和承担相应的责任。而不能以一句司法的独立和权威作“挡箭牌”，掩盖其中的“罪恶”。所以，建议将国家赔偿范围扩大到整个法院违法行使审判权的行为，在现有的刑事错判范围基础上，再增加民事、行政诉讼中的错判行为及其他行使审判权的行为的国家赔偿责任。这样，也有利于纯洁法官队伍，提高法官的素质和水平，减少和避免法官的贪赃枉法、徇私舞弊和贪污受贿。

第七，关于受害人虚假陈述、伪造有罪证据和自伤、自残而免除国家赔偿责任范围的问题。根据《国家赔偿法》的规定，公民故意做虚假陈述或伪造有罪证据而被羁押或被判处刑罚的，国家不承担赔偿责任;因公民自伤、自残故意行为致使损害发生的，国家也不承担赔偿责任。我认为，这四种情形下完全免除国家赔偿责任的规定，是不合理的。从理论上说，这四种情形下完全免除国家赔偿责任，是基于过错原理，认为公民自己有过错在其中，不能让国家来为公民的过错承担责任。但是，问题在于，过错原理在此并没有坚持始终和全面，实际上只是对公民适用了，而没有对国家机关适用。其实，公民自己故意作虚假陈述和伪造有罪证据，这种立法假设本身就是荒谬的，没有谁会故意要将自己的无罪之身送进监狱;如果有人这样做了，其中必定另有原因。事实上，如果公民的故意作虚假陈述、伪造有罪证据、自伤、自残等，多是因为或与国家机关的违法行为有关。在这种情况下国家机关具有了更大的过错。依据公平和过错原理，应当是双方按照过错程度分别承担损害赔偿责任，而不是因一方有过错就完全免除另一方的损害赔偿责任。所以，《国家赔法》中的规定应当修改为：公民故意做虚假陈述、伪造有罪证据、自伤、自残的，国家不承担损害赔偿责任;但是国家机关有违法或过错的，应当承担相应的损害赔偿责任。

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