行政相对人提起行政赔偿诉讼时应该注意的问题

一、基本案情

2004年10月21日，某区城市管理监察大队在日常执法检查中，发现杨某在其宅院南侧规划绿地上堆物堆料，城管大队以杨某在规划绿地上堆物堆料的行为违反了《北京市市容卫生环境条例》第三十三条第一款之规定，对杨某下发了责令改正通知书，限其于2004年10月21日16时前改正。2004年10月22日9时许，城管大队执法人员对杨某的改正情况进行复查，发现杨某未在规定的时间内改正，故再次向杨某指出其违法行为，并雇用人员及车辆以提取证据物品先行登记保存的方式将杨某所堆放的砖、瓦、木料等部分物品进行了异地保存，其余物品代为清除。在登记清理过程中，杨某未与城管大队执法人员共同清点堆物堆料的种类与数量。2004年10月27日，城管大队将先行登记保存的物品发还给杨某，但杨某拒绝接受。杨某认为城管大队的行为违法，要求法院确认城管大队行为违法，并要求城管大队恢复其南院院墙、返还物品、赔偿损失。

二、审理结果

一审法院经审理认为：根据《北京市市容环境卫生条例》第十条之规定，城管大队有权对公共场所乱堆物品的行为进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，城管大队以杨某在其宅院外南侧规划绿地堆放物品的行为违反上述条例第三十三条第一款之规定，对其下发责令改正通知书并无不妥。杨某未按规定的期限清除其所堆物品，城管大队依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款之规定，对其堆放的部分物品以提取证据的方法进行了异地保存，同时将其他物品代为清除，其执法过程及所堆物品的种类和数量已用摄像方法进行了摄制。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。”本案中，城管大队登记保存的物品不属于该款所规定的可能灭失或者以后难以取得的证据，其适用该条规定对杨某所堆物品予以登记保存系适用法律不当;城管大队代杨某清除物品的行为没有法律依据，故其在2004年10月22日对杨某实施的执法行为违法。杨某认为其宅基南侧空地属其宅基地使用范围，但从其提供的证据不能认定其已取得该空地的合法使用权，故对其恢复南院院墙的诉讼请求不予支持。2004年10月27日，城管大队将异地保存的物品作了返还处理，杨某拒绝领取，故对其返还物品的诉讼请求不予支持。杨某对城管大队所实施的行为造成损害的事实未提供合法有效的证据，对其赔偿请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第项和第五十七条第二款第项之规定，判决：1、确认城管大队某区城市管理监察大队2004年10月22日对杨某实施的行政行为违法;2、驳回杨某杨某其他诉讼请求。

一审判决后，杨某不服上诉，二审法院以相同的理由驳回杨某上诉，维持一审判决。

三、分析意见

伴随着《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及相关司法解释的出台与实施，行政相对人的维权意识相对有所提高，当其认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益时，在提起行政诉讼的同时一并要求行政赔偿。然而，在司法实践中，笔者发现行政相对人对于行政赔偿的认识还存在一定的偏差，导致其行政赔偿请求不能得到法院支持。在此，笔者以本案为例，针对行政相对人在提起行政赔偿诉讼时需要注意的问题进行简要说明。

行政相对人不能对受损的非法利益主张行政赔偿

行政机关及其工作人员在执行公务、行使职权时，不可避免的会发生侵犯行政相对人合法权益的现象，行政赔偿正是当这种侵害发生时，为行政相对人合法权益设置的一种保护制度，因此行政赔偿的对象必然是行政相对人受损的合法权益。《行政诉讼法》第六十七、六十八条、《国家赔偿法》第二条明确规定行政相对人要求行政赔偿的前提是行政机关及其工作人员侵犯了其合法权益。因此，在行政相对人受到损害的利益本身并不受法律保护时就不会发生行政赔偿问题，即行政相对人非法利益不能成为行政赔偿的对象。实践中，非法利益表现为法律禁止的利益，相对人通过不合法或者法律禁止的途径和手段获得的利益，如违章建筑、非法所得、不当得利等，由于这些利益本身不受法律保护，当其受到损害时，国家也就无需对其进行赔偿，如本案中，杨某在其宅基地范围外的公共绿地上未经批准搭建的围墙就是一种非法利益，杨某要求城管大队恢复其原状的请求得不到法院的支持。

但是，需要注意的是，有些情况下非法利益与合法权益交错并存，需要在具体的案件中进行具体分析，不能一概以非法利益论，忽视了对相对人合法权益的保护。例如，本案中杨某在其宅基地范围外的公共绿地上非法搭建围墙和厕所，围墙和厕所的存在具有非法性，是杨某的非法利益，但是搭建围墙所用的砖块本身是杨某通过合法手段购买的，是杨某的合法财产，不具有非法性，不能将这些砖块认定为非法利益。因此，城管对这些砖块进行了错误的异地保存后应该返还杨某，若杨某能够证明城管大队损坏了这些砖块，则城管大队还需承担赔偿责任。

行政相对人在行政赔偿诉讼中需要承担举证责任

《行政诉讼法》、《国家赔偿法》未对行政赔偿诉讼中的举证责任分配问题作出明确规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定了在行政赔偿诉讼中，原告需要证明其因被告行为的侵害而受到损害的事实，具体而言，原告需要证明其合法权益受到被告行为的侵害，以及损害的程度、数量等具体情况。可见在行政赔偿诉讼中，原告对其赔偿主张负举证责任，这点不同于行政诉讼中的举证责任，后者原告只要初步证明被告行为存在即可，至于被告行为合法与否则完全由被告来举证，在行政赔偿诉讼中，原告若要法院支持其赔偿主张，必须出示其受到损害的相关证据。如本案中，杨某无法就其主张的5472元的损失提供有效证据，其该项诉讼请求必然被法院驳回。现行这种将行政赔偿诉讼中的全部举证责任强加给处于弱势地位的原告的作法似乎并不合理，可能出现因原告举证不力而得不到赔偿的不利结果。理论界已经在呼吁要改变这一做法，建议由原告承担初步证明责任，即由原告提出初步证据证明损害的事实以及损害的程度和数量，若被告不能有效证明其行为与原告的损害事实没有因果关系，则被告要承担赔偿责任。不论这种观点能否被今后的立法采用，原告在行政赔偿诉讼中都要都要承担一定的举证责任，证明其受到损害的事实。

行政相对人自身行为造成的损失，国家不承担赔偿责任

《国家赔偿法》第五条第项规定：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。行政赔偿责任发生的前提是行政机关及其工作人员行使职权的行为造成行政相对人合法权益的损害，若行政相对人自身行为致使损害发生或者扩大的，则意味着侵权者是行政相对人本人，行政赔偿责任发生的前提并不存在，国家当然不承担赔偿责任。如本案中，城管大队在错误适用法律的前提下，将属于杨某合法财产的部分物品异地保存，应该予以返还，若不返还，城管大队要承担责任，然而，问题在于，城管大队在杨某提起诉讼前，已经作出返还这些物品的处理并通知杨某，杨某可以随时领取这些物品，但杨某自己表示拒绝领取这些物品因而造成损失，杨某在诉讼中要求城管大队返还这些物品的请求显然无法得到法院的支持。