行政处罚法实施10年四大亮点

杜宝良来到违章地点向记者讲述经过。

●责令停产停业当事人可要求听证

●行政处罚前要告之当事人

●首次违法行为轻微并改正可不罚

●行政罚款有“度”可依

1996年10月1日，万众瞩目中，各类行政处罚的“母法”《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。针对当时群众反映强烈的处罚乱、滥、横等问题，这部法律明确处罚种类，限定处罚主体，设立听证、告知、罚缴分离等制度，让行政处罚更规范、更公正。10年过去，同样的行政处罚，让公众有了不一样的感受。

不服可申辩

制度亮点一：听证制度行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。—摘自《行政处罚法》

案例：1998年9月29日上午，毛阿敏偷税案听证会在浙江省嘉兴举行。在历时3个半小时的听证会上，调查人员出示了有关毛阿敏自己签名的假合同以及虚假申报的纳税单等材料。毛阿敏的委托代理人认为“应扣未扣、应缴未缴的税款，应由扣税义务人缴纳”。双方辩论激烈。此后8年，在各类行政处罚中，听证会成为许多被处罚人的选择。

专家点评：这场不足20人的听证会，却在当时的社会上引来多方关注，被处罚款还能开听证会申辩，颠覆着国人看待处罚的惯性思维。《行政处罚法》首次正式将听证制度引入我国，在我国行政程序立法史上具有里程碑的意义。听证的内涵是“听取对方意见”，指行政机关在作出处罚前，必须听取当事人的意见。当事人有权向行政机关提交有利于自己的证据，为自己进行申辩。作为一项法律制度，听证在英国是普通法上古老的自然公正原则的要求，在美国则是联邦宪法规定的正当法律程序原则的基本要求。听证形式有多种，听证会是其中最为正式的形式，让行政机关调查人员与相对人之间展开充分对抗，有助于行政机关准确认定事实，保证最终行政决定的正确。—王万华

罚我先通知

制度亮点二：告知制度在作出行政处罚决定之前，行政机关应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。摘自《行政处罚法》

案例：2005年5月23日，安徽来北京务工人员杜宝良查询得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在北京市西城区真武庙头条西口同一地点被“电子眼”记录105次违章，被交管部门扣罚210分、缴纳罚款1.05万元。此事一出，人们的目光集中在对交通管理部门执法不规范的质疑上：如果在杜宝良初次或者哪怕前几次违章之后能够得到交管部门的及时告知，也就不会有之后那么多次违章。事后，北京市交管部门于2005年8 月19日起，向北京市车主邮寄交通违法通知书71万余份。

专家点评：杜宝良事件里凸显出的交通执法方式成为人们关注的焦点。当事人违章、且已被电子眼记录在案时，由行政机关及时通知当事人还是由当事人主动查询获得自己被处罚的信息《行政处罚法》明确规定，行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人。就行政处罚的目的而言，制裁违法人是手段而非目的。违法行为发生后，行政机关一旦发现就应当及时通知违法人，让其终止违法行为，而不应当任由违法行为继续，任由管理秩序持续遭到破坏，否则就有以罚款代管理之嫌。—王万华

我有改正权

制度亮点三：首违可不罚违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。—摘自《行政处罚法》

案例：“真没想到啊!我们那次虽然犯了错，但北京市平谷区文委的同志仅仅给了一个警告，没有罚款。一句话，给了我们一个改过的机会。”谈起去年的经历，北京千龙网都智高点上网服务有限公司董事长李利丰记忆犹新。

2005年7月，“智高点”网吧因管理疏忽，让1名未成年人进了网吧上网，结果被区文委查到。根据相关法规，对此类违法行为，轻则警告，可并处1.5万元以下罚款;重则停业整顿、吊销执照。执法实践中，对情节较轻者也往往是既警告又罚款。罚款不是目的，改过才能守法。区文委去年对相关处罚的规定予以细化，对首次违章者，明明白白给一次改过的机会—首次违章只给予警告;再次违章，再按每人2000元罚款。这个改过的机会，令“智高点”网吧备感珍惜。从那以后，这家网吧再没有犯过同样的错。

不久前，平谷区的“智高点”网吧增加了250台电脑。李利丰说：“平谷区的执法，规范又人性。我对投资更有信心了!”

专家点评：“首违不罚制”实质是附条件适用行政处罚中的罚款，并非不罚。《行政处罚法》第二十七条就规定了从轻、减轻、免除行政处罚的情形。制裁是手段而非目的，对于无主观恶意、违法情节轻微、未造成严重后果的违法行为，如果当事人能够自觉改正即已达到管理的目的，不必再对之进行制裁。此外，此种做法也有利于让执法行为得到当事人的认同，自觉改正，实际上降低了执法成本。—王万华

罚得更心服

制度亮点四：规范自由裁量权具体行政处罚以事实为依据，要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。—摘自《行政处罚法》

案例：“要是在过去，20元是罚，30元是罚，50元也是罚，罚多罚少是由执法人员说了算。”10月8日，郑州市中原区行政执法局一工作人员如是说。

当日10时20分许，在郑州市绿城广场，一名荥阳市男性游客吸完烟后，随手把烟头丢在水泥地上，被执法人员逮个正着。这名男子被开具“行政处罚决定书”，处以20元罚款。被罚者没有提出疑义，旁观的群众倒是七嘴八舌起来，家住绿云小区的张大妈说，咱郑州有规定，这样的行为以前可以罚 50元呢。

按照《郑州市城市环境卫生管理条例》的规定：在公共场所随地抛撒丢弃烟蒂、纸屑等废弃物，要处20元以上50元以下罚款。但从6 月起，郑州开始执行罚款自由裁量阶次制度。按照市政府《关于建立罚款自由裁量阶次制度的意见》，相关部门要对行政罚款细分档次，按“标尺”同过同罚，使行政罚款有“度”可依。

提到这件事，执法人员首先责令其清除，然后按统一规定的20元处罚标准施以处罚。而不是像过去，执法人员想罚多少就罚多少。

专家点评：在行政处罚领域，我国行政机关在处罚种类、处罚幅度等方面都享有很大的自由裁量权。而行政自由裁量权就像一把双刃剑，如果行使得当，则更能实现个案正义;如被滥用，则极易侵犯相对人的权利。我国行政处罚法中明确过罚相当原则，避免因为执法者个人的偏私、好恶而作出处罚强度与违法程度不成比例的处罚决定。体现了对处罚人处罚的公平、公正精神.