人民检察院行使行政复议权之我见

?? ? ??在我国，行政复议制度由于存在种种弊端，在实践中不能发挥应有的作用，因此行政复议制度有进行改革的必要。其中，行政复议机构的设计不合理是造成该制度难以发挥有 ?????在我国，行政复议制度由于存在种种弊端，在实践中不能发挥应有的作用，因此行政复议制度有进行改革的必要。其中，行政复议机构的设计不合理是造成该制度难以发挥有效作用的重要因素，本文在吸取古今中外的先进理论和宝贵经验的基础上，对行政复议机构进行了大胆合理的重新构建：设想将行政复议机构纳入检察院，由检察院行使行政复议权，并进一步阐述了这种构想的合法性和合理性。 [关键词] 行政复议，检察院，监督权 我国的行政复议制度自实行以来，在保障公民合法权益、加强行政机关自我监督等方面取得了明显的成效。但衡量一个制度的价值的标准不仅在于该制度现实作用的有无，而且还在于其作用的大小，更要看其发展前景如何，也即生命力的大小。行政复议制度总体上是好的，但同时本身存在着不可克服的弊端，并随着实践的发展逐渐暴露出来，在很大程度上遏制了该制度的生命力，使其在实践中越来越难以发挥有效作用。其中，行政复议权的不适当配置或者说行政复议机构的不合理设置是行政复议制度举步维艰的根源。 一、现行复议体制存在的最大弊端：行政复议机构的不合理设置 《》第3条规定： 依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。 又据《行政复议法》第三章的规定可知，行使行政复议权的机关是被申请人的上级行政机关或被申请机关本身，具体行使行政复议权的机构是复议机关所在的附属机构。复议机构是复议机关的内部组成机构，在人事、财政等方面完全隶属于复议机关，其行为代表复议机关的意志。一句话，行政复议权由行政机关行使。 笔者以为，行政机关行使复议权，复议机构隶属行政机关，这种设计在理论上缺乏合理性，在实践中缺乏有效性，这是行政复议制度走向完善、取得更大发展的巨大障碍。 ㈠行政机关行使行政复议权违反了 任何人不能当自己的法官 的原则。这项原则是西方民主国家古老的法治格言，其基本精神已为世界各国所认可和尊重。行政机关上下级之间是领导与被领导的关系，是隶属关系，可以说它们相互之间缺乏真正意义上的独立性，可以视为一个系统。复议机关根据相对人的申请，受理行政案件，审查与判断一个行政行为的合法性与合理性，作出一个具有法律效力的决定，直接影响着公民的合法权益，因此，行政复议又具有同行政诉讼性质相似的准司法性。上级行政机关裁判下级行政机关的行政行为，也即系统内部的自我裁决，更有甚者某些行政机关还可以自己作自己的复议机关，如《行政复议法》第 14条规定的国务院部门和省级人民政府，意味着行政机关自己可以裁判自己的行为，这样就不能避免公众对结果的公正性产生合理的怀疑，那么我们对于实践中行政复议案件的稀少就不足为奇了。 ㈡行政复议机关与被申请人之间有千丝万缕的联系，当然包括业务关系和人事关系，还有人际关系及其它利益关系。因为业务关系，下级行政机关的行政行为常常是受上级行政机关的指示或者向上级行政机关请示而作出的，那么复议机关能自己改变自己的决定吗？因为人事关系，上下级之间的人员特别是领导变动频繁，倘若下级机关的领导晋升为上级机关的领导，他能愿意改变自己原来的决定吗？因为人际关系，上下级之间的官员交往密切，有些甚至私交过密，当然这有助于相互协调与配合以提高行政效率，但另一方面又不可避免地产生徇私枉法官官相护的违法行为。我国是礼仪之邦，礼仪反映在人际交往上是一种传统美德，如果运用在政治交易上，却是腐败的温床。腐败，是历代统治阶级屡禁不止的政治顽症，也是当今影响我国社会主义政治文明的毒瘤。尽管产生腐败的因素是多元的，但是政治体制的不完善是造成腐败的直接原因。复议机关裁决下级行政机关的行政行为必然产生利益冲突，利益、人情、关系是造成腐败的首要因素，是影响行政复议制度发展的最大桎梏。 因此，在实践中，复议机关对复议案件的纠正率并不高。据工商行政管理部门的统计，1995 1999年间，全国8951件行政复议案件，结果维持的案件有3546 件，占总案件的40%，除了不予受理、撤回、撤销和变更的以外，其中纠正率仅占复议案件的19%.[1]一种审查监督制度存在的合理性，很大程度上取决于这种制度对被申请人的行为的纠错率的大小。由此可以看出，行政复议机关的作用远远没有发挥出来。造成这种现象的原因有哪些？当然，复议机关为避免自己当被告，是其作出 维持 决定的一个因素，而复议体制存在的问题却是最根本的原因。 ㈢及时、便民、效率，被认为是行政复议制度的重要功能，[2]以区别于行政诉讼制度，然而这一优势功能却常常被淹没在错综复杂的领导审批程序中。行政机关的领导体制加重了程序的复杂化。以县级人民政府为例，复议决定的审批程序为：法制局长 政府办公室分管副主任 办公室主任 分管县长 常务副县长 县长，因而复议期限常常被延长，因而效率并不高。试想，将信将疑的公民因惧怕诉讼的漫长而委曲求全地去请求复议机关及时地解决争议，而不得不放弃追求法律公正，然而复议机关缓慢的办事效率不能不让申请人望而却步和后悔莫及。 ㈣复议机构的非独立性和复议机构人员的非专业性决定了复议结果的非公正性。我们知道，裁判公正的前提是裁判机关和裁判人员的独立与中立，不受任何外来因素的影响和干扰，而我国受理行政复议的专门机构是负责法制工作的机构，该机构是行政机关的附属机构，无论在财政还是人事上都受行政机关的控制和约束，缺乏独立性和中立性。并且复议机构的人员大都是兼职人员，且不具备法律专业知识，法律素质较低，因此说，期待他们作出公正合理的裁决简直是天方夜谈。 ㈤经济走向全球化成为世界发展的必然趋势，这种趋势要求作为调整人们行为规则的法律不得不日渐趋同，各国的立法不得不与国际接轨。尤其是我国入世后，面临一系列的法律修订与完善的紧迫任务，其中，设置公正独立的行政复议机构来审查有关行政行为是我国入世议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。 [3]那么我国目前的行政复议机构的设计显然不适应时代的要求，而我国的行政复议制度受到严峻挑战并屡次受到其它国家的指责，就是不可避免的事情了，因此，我国的行政复议制度已经到了非改不可的地步了，行政复议机构脱离行政机关已成为时代发展的必然。