从收容遣送到社会救助制度变迁的法理学分析

[摘 要] 本文通过对流浪乞讨人员救助管理制度及其变迁过程的价值分析和规范分析，探讨了新旧制度的转变及衔接问题，同时通过对社会救助制度在实际运行中所遇到困难的实证分析，提出了几点初步的改良建议。

[关键词] 制度变迁；社会救助

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助办法》）的出台和生效宣告了收容遣送制度的终结。在对收容遣送制度的诟病和对新的流浪乞讨生活无着人员社会救助制度（以下简称社会救助制度）的褒扬之后，我们发现新的制度在实行过程中也遇到了困难。因此有必要对城市流浪乞讨人员救助管理制度的变迁作以冷静思考。

一、基本人权与稳定秩序的角逐-制度变迁的价值分析

建国初期为了医治战争和旧社会留下的创伤，收容遣送制度就已登上了历史的舞台。而其作为一项正式的法律制度则始于982年国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的公布（以下简称《收容遣送办法》）。到20世纪90年代，收容遣送制度在之中发生了变异。2003年6月公布并于当年8月日生效的《救助办法》使新的社会救助制度代替了在中国历史上沿用长达二十多年的收容遣送制度。这一过程实际上体现了国家对基本人权的保障和稳定社会秩序这两种价值的选择或者权衡，这种偏好是收容审查制度设立、变异[]（第7页）和废除及社会救助制度产生的内在原因。以下分三阶段阐述：

第一阶段：982年至90年代初。

这一阶段的收容遣送制度是以稳定秩序为优先的价值选择，同时兼有保障基本人权的目的。我国从80年代开始改革开放，随着农村经济体制改革的展开，农村人口向城市流动的问题开始突出，流浪乞讨人员增多，为了维护改革开放的稳定局面，保障城市的公共秩序，国务院于982年发布了《收容遣送办法》，该办法赋予收容遣送制度合法性的同时，也使收容遣送制度成为一项涉及社会救助、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。收容站一方面继续扮演社会救助者的角色，收容救济因无力自行解决而流落城市街头的流浪乞讨人员；另一方面又扮演者管理者的角色，强制性地收容、遣送影响城市秩序的人员（是否影响取决于执法人员的主观推测）。收容审查制度背负着借助社会救济以保障基本人权和维护治安以稳定秩序的双重，正是这种双重的期望为收容审查制度的变异埋藏了伏笔。

第二阶段：99年至2003年8月日。

这一阶段的收容审查制度以稳定社会秩序为主要价值选择，同时关注收容站的效益，基本失去了社会救济的功能。90年代以来“三农问题”突出，同时城市改革也在推进，社会结构有所松动，大规模盲目无序的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击，为了克服人员数量和能力不足的困境，99年5月国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。后来收容遣送人员又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证”不全的流浪人员。这样收容遣送制度就单纯地变为治安管理，社会救济的成分基本丧失。

此外，996年修改了，废止了收容审查制度，产生了管理上的真空，很多地方的公安机关开始利用收容遣送制度解决管理的真空，牺牲收容遣送制度的基本人权保障的价值，以确保社会的稳定秩序。而有了权力的介入，又没有有效的权力监督制约机制，权力滥用就有了可能。

而收容审查对象扩大化，使收容审查制度发生了严重的经济困难，收容遣送的经费一方面来自民政事业费，另一方面由收容遣送站组织被收容遣送人员生产劳动，以补贴伙食和遣送费用。这样收容遣送站从救济施与的角色转变为以被救助者为谋利对象的角色。效益也成了收容所的价值目标。执行过程中为了追逐利益发生权力越轨也在所难免。