一起治安管理处罚决定案件评析

【国家治安行政力】一起治安管理处罚决定案件评析

为实现行政审判工作的公正与高效，新世纪以来，人民法院逐步推行审判方式改革，并取得了积极效果。裁判文书改革即是其中的重要内容之一。在提高裁判文书撰写质量、增强行政审判工作公正性和透明度的要求下，各级人民法院普遍提高了对裁判文书说理的重视程度，希望通过细致深入的说理，增强行政诉讼裁判的说服力，达到释法明理，使当事人服判息诉的目的。但是，在行政诉讼裁判文书改革进程中，人民法院的裁判说理水平尚未完全达到改革要求，还有进一步提高的空间。本文即通过对2006年最高人民法院公报上公布的一则行政诉讼案例裁判文书的分析，指出其中存在的问题，希望为推动这项工作的开展提出一点建议。

案情：

原告焦某因驾驶一辆报废的夏利牌汽车被天津市公安交通管理局执勤民警王新魁等人查获。在民警对其作出暂扣决定并拖走车辆之后，焦某拨打了110报警，称民警王新魁酒后执法。经市公安局督察处委托市公安局刑事科学技术鉴定部门尿液化验，结论为：在王新魁的尿液中未检查出酒精成分。据此，天津市公安局督察处向王新魁本人及其所在单位发出《公安警务督察正名通知书》，确认焦某举报不实，并将不实举报人焦某移交给被告和平公安分局处理。和平公安分局认为，焦某的不实举报阻碍了国家工作人员依法执行职务，属于《治安管理处罚条例》第19条第项规定的扰乱公共秩序行为，遂根据该条规定，于同年3月31日作出公决字第056号行政处罚决定书，对焦某治安罚款200元。同年7月13日，和平公安分局以市公安交通管理局反映意见为由，重新作出公决字第047号行政处罚决定书，对焦某作出治安拘留10日的行政处罚。焦某不服，申请复议，天津市公安局以事实不清为由撤销了047号处罚决定，要求和平公安分局重新作出具体行政行为。同年11月19日，和平公安分局作出087号处罚决定书，决定给予焦某治安拘留15日的行政处罚。焦某再次申请复议，天津市公安局维持了087号决定，焦某以被告违反《行政处罚法》关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定为由，提起行政诉讼。

一审法院天津市和平区人民法院在确认被告具有合法行政主体资格后，认为和平公安分局依法决定给予焦某罚款200元的行政处罚合法。天津市公安交通管理局认为和平公安分局对焦某所作的处罚过轻，应当在复议期限内依法定程序解决。任何机关和个人都不得改变已经发生法律效力的处罚决定。和平公安分局在056号决定已经生效的情况下，仅因天津市公安交通管理局认为处罚过轻，即随意地自行变更处罚决定，程序明显违法。特别是焦某对和平公安分局的第二次处罚决定不服申请复议后，不但未能得到应有的行政救助，反而受到加重处罚。和平公安分局的做法明显与《行政处罚法》第32条第2款“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定不符。据此，和平区人民法院依照《行政诉讼法》的规定，于2005年3月30日判决撤销被告和平公安分局所作的087号决定。

一审宣判后，和平公安分局不服，向天津市第一中级人民法院提起上诉。

天津市第一中级人民法院审理认为：

一、……上诉人和平公安分局认定焦某的行为触犯了《治安管理处罚条例》第19条第项规定，并根据该条规定作出的056号处罚决定事实清楚，证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法，是合法的行政处罚决定，并已发生法律效力。依法作出的行政处罚决定一旦生效，其法律效力不仅及于行政机关相对人，也及于行政机关，不能随意被撤销。已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销，也就意味着行政处罚行为本身带有随意性，不利于社会秩序的恢复和稳定。[1]

二、……错误的行政处罚决定，只能依照法定程序纠正。《治安管理处罚条例》第39条规定：“被裁决受治安管理的人或者被侵害人不服公安机关或者乡人民政府裁决的，在接到通知后5日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。”根据此条规定，有权对治安管理处罚决定提出申诉的，只能是被处罚人和因民间纠纷引起的打架斗殴等违反治安管理事件中的被侵害人……因此，无论是交通民警王新魁还是王新魁所供职的天津市公安交通管理局，都与焦某不存在个人恩怨，都不是治安管理处罚条例所指的被侵害人，都无权以被侵害人身份对上诉人和平公安分局所作的056号处罚决定提出申诉……《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章，只在公安机关内部发挥作用，不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。[2]

三、……《行政处罚法》第32条第1款的规定是：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第2款的规定是：“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”行政处罚决定权掌握在行政机关手中。在行政处罚程序中始终贯彻允许当事人陈述和申辩的原则，只能有利于事实的查明和法律的正确适用，不会混淆是非，更不会因此而使违法行为人逃脱应有的惩罚。[3]法律规定不得因当事人申辩而加重处罚，就是对当事人的申辩予以鼓励的手段。无论是行政处罚程序还是行政复议程序，都不得因当事人进行申辩而加重对其处罚。认为“不得因当事人申辩而加重处罚”不适用于行政复议程序，是对法律的误解。

上诉人和平分局作出给予被上诉人焦某治安拘留10日的047号处罚决定书后，焦某以处罚明显过重为由申请复议，这是一种申辩行为。复议机关以事实不清为由撤销了047号处罚决定书后，和平公安分局在没有调查取得任何新证据的情况下，在087号处罚决定书中决定给予焦某治安拘留15日的处罚。这个加重了的行政处罚明显违反《行政处罚法》第32条第2款的规定，也背离了《行政复议法》的立法本意。

综上，天津市第一中级人民法院依照《行政诉讼法》第61条第项规定，于2005年9月16日作出判决：驳回上诉，维持原判。[4]

分析：

本案案情比较简单：由于当事人焦某举报执勤交警酒后执法情况失实构成阻碍交警执行职务的行为，公安机关对其作出行政处罚。后由于监督机关的介人，原处罚作出机关改变了最初的处罚决定，由此引起复议程序，重新作出的处罚决定被复议机关撤销后，行政机关又作出一个更重的处罚决定，再次引发诉讼。审理法院裁判主旨有三：认定第一次处罚决定合法，其后的变更处罚属于随意执法，存在违法之处;交通管理部门及执勤交警不能成为《治安管理处罚条例》规定的受侵害人，不能作为申诉人对处罚决定提出异议，公安部的内部规章不能成为制作处罚决定的依据;《行政处罚法》所规定的“不得因当事人申辩而加重处罚”的规定适用于行政复议程序，经复议后处罚加重违反《行政处罚法》的规定。

从实体方面而言，我们不能直接作出审理法院裁判错误的结论。因为从常识角度讲，行政机关对相对人已作出的合法处理决定随意进行变更，且在行政复议机关复议撤销行政处理决定的情况下，再次作出对复议申请人加重处罚的决定，这个行为过程本身就有滥用职权的嫌疑，属于《行政诉讼法》明确规定需要撤销的行政行为。我们在此无意就实体问题的合法与否作出结论，只是就此案法院的裁判说理问题提出几点质疑。

鉴于本案是最高人民法院公报上公布的案例，属于学理上承认的司法判例和实务界承认的指导“案例”，具有对全国法院系统审理行政案件的指导作用，[5]对其裁判说理进行研究不但具有学术意义，更具有实践意义。细究之下，笔者发现，本案中一、二审法院的说理均存在一些值得商榷之处，如不能正确认识这些问题，将影响到公众对人民法院裁判本身的合法性认同。

一、两审裁判说理未达到明确、充分的要求

本案争议焦点之一是被告和平公安分局在已作出发生法律效力的行政处罚决定后，是否有权随意撤销

学理认为，行政行为一旦作出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。其中确定力的基本含义是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，非依法不得随意变更或撤销。[6]该意义上的行政行为确定力具有两方面内容：第一，相对人在超过法定申请救济期限后，不得再要求改变行政行为—形式确定力;第二，经过法定程序作出的行政行为对于行政机关而言，不得擅自变更，否则应承担相应的法律责任—实质确定力。[7]

行政行为确定力原理原则上要求行政行为作出后要保持稳定，不允许行政机关任意改变和撤销。但该原理并不具有绝对意义，在符合法定条件下，行政机关有权改变或者撤销其已经作出的行政行为。而一般认可的改变或撤销的条件只有一个，即所涉及的行政行为违法。[8]

依法行政是行政法的一个基本原则，该原则要求行政机关在作出行政行为时要符合法律法规的规定。如果行政行为存在违法的地方，则说明该行为本身存在瑕疵。存在瑕疵的行为属于违法的行政行为。由于行政行为违法破坏的是行政管理秩序，危害的是公共利益，因此，按照依法行政原则的要求，对违法的行政行为，行政机关有责任也有义务对其加以纠正：或者改变或者撤销。虽然现代行政法理承认信赖保护原则的适用，即在相对人对违法行政行为存在善意无过失的信任而可能成为阻却行政机关纠正违法行政行为的事由，但该原则的适用是在衡量维持违法行政行为的效力以保护相对人信赖利益和撤销违法行政行为以保障公共利益之后作出的选择，并不能完全排除行政机关改变或撤销行政行为的可能—信赖保护原则只是依法行政原则的补充，是对形式上的依法行政原则的一种纠偏。

在本案中，原告焦某因实施了阻碍执行公务的行为而被被告和平公安分局处罚，被告和平公安分局对焦违法行为最初作出的是罚款200元的行政处罚。而后，被告和平分局又作出了047号和087号行政处罚决定。对于056号决定作出之后，和平公案分局又重新作出处罚决定的行为是否符合法律规定和行政法学原理这个问题，需要法院进行严密的论证，然后再作出相应的裁判。而本案中，人民法院的判决对此问题的说理既不明确，也不充分。

一审法院对此问题的裁判理由是;“和平公安分局根据治安管理处罚条例第19条第项规定，决定给予焦某罚款200元的行政处罚，事实清楚，证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法……任何机关和个人都不得改变已经发生法律效力的处罚决定。和平公安分局在056号处罚决定书已经生效的情况下，仅因天津市公安交通管理局认为处罚过轻，即随意地自行变更处罚决定，程序明显违法。”该判决说理不足有二：

第一，一审判决使用了过于绝对的表述方式，容易使人产生误解或歧义。该裁判文书中“任何机关和个人都不得改变已经发生法律效力的处罚决定”的表述是一种极端的表述方式，属于全称否定判断。其文字意义可以理解为：只要行政机关的处罚决定已经发生法律效力，任何机关或者个人都无权加以改变。这种表述明显违背了行政法的依法行政原则，未注意到行政行为存续力所具有的相对意义，忽视了违法行政处罚存在被纠正的可能。同时，该种表述等于直接否定了本案被告和平公安分局纠正违法处罚决定的可能，容易引起被告的情绪反弹，可能成为被告上诉的一个诱因。

第二，一审判决只确认了被告作出的056号处罚决定符合法定条件，对被告在作出撤销原处罚决定时所考虑的因素并未进行仔细分析。而这正是本案被告行政行为是支持还是否定的根据。事实上，被告确实撤销了原来作出的056号决定，至少在形式上可以得出被告认为该处罚存在违法之处的结论。为此，一审判决应当围绕着被告变更有无确凿的证据这一关键性问题展开说理，分析被告改变原处罚决定的证据和理由能否支持其作出的变更决定。因为前面已述，行政机关原则上有权变更和撤销先前的决定，前提是有充足的根据证明原行为违法，而且不存在适用信赖保护原则的情况。就本案而言，法院论证重点应集中在：056号决定是否确实存在过轻的违法问题;被告变更加重的处罚行为是否有证据支持但这些内容的分析，并没有在裁判文书中反映出来。这也就构成了该判决存在的一个明显硬伤。

二审法院对此问题的主要裁判理由是：第一，056号处罚决定合法;第二，已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销，也就意味着行政处罚行为本身带有随意性，不利于社会秩序的恢复和稳定。

相比于一审判决理由，二审法院的表述较为适当，即没有采用绝对字眼，而是说生效的行政处罚决定不能被随意撤销。其暗含的理由即是认可行政处罚决定如果存在违法的地方同样有撤销的可能。但是，如同前述一样，二审法院判决也没有围绕着被告的原处罚决定是否违法，改变行为是否有充足的证据支持等核心问题展开论证与分析。其裁判文书依然只是笼统地认可056号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，而被告的辩驳意见并没有很充分地反映在判决文书之中，容易使人产生法院自说自话的感觉。

二、适用法律的分析值得商榷

在上述案例中，无论一审法院还是二审法院，对案件涉及的法律规范的分析存在值得商榷之处。

《规定》在本案中究竟处于何种地位：是处罚的法律依据还是其他

在裁判文书中，二审法院指出，本案的第二个争议焦点是：上诉人根据《规定》，以047号处罚决定书取代056号处罚决定书，其行为是否合法就此问题，二审法院认为：“《规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章，只在公安机关内部发挥作用，不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。”由此判决理由可以看出，二审法院是将《规定》作为了本案被告作出处罚决定的法律依据。法律依据是什么法律依据是行政管理机关作出行政处理决定的直接法律根据，或者说是其主要的实体处理依据。在具体的处理决定文书中，往往表述为“鉴于相对人存在某某违法行为，根据某某法某某条的规定，对其作出处理如下……”该决定书中的“某某法某某条”才是行政机关作出处理决定的法律依据。但从本案被告在一审中的答辩和二审提出的上诉意见却可以看出，《规定》并不是被告作出056号决定的法律依据。在一审程序中，被告的答辩意见是：被告是在接到市公安局纪检组根据《规定》的相关规定提出纠正要求的情况下才作出的重新裁决，其行为合法。由该答辩理由可以断定：被告作出的变更处罚决定并不是以《规定》作为法律依据的，《规定》只是有权机关提请纠正违法行政决定的依据，是本案被告重新裁决的程序启动前提。正是在有关部门提出重新处理的意见后，被告才启动重新裁决程序并作出了新的处理，而不是直接根据《规定》作出了重新裁决。如果说在一审程序中对《规定》性质的认识尚不明确，那么二审中被告的上诉意见就更加明确了。二审上诉时，上诉人同样申明：“依照《规定》的相关规定，上诉人在接到上级机关要求重新裁决的指令后，撤销了对原告的056号处罚决定，责令办案单位重新查处，又作出给予被上诉人治安拘留的行政处罚决定。这个行政处罚决定的作出符合法律规定，程序不违法。”上述陈述再次表明：《规定》本身是被告和平公案分局作出重新裁决行为的程序性起因和根据，其并没有成为被告和平公安分局重新处罚的直接法律依据。因为，按照依法行政的一般原则，只要原来的行政行为存在违法之处，行政机关即可以在重新调查的基础上直接作出撤销的决定。

二审法院判决的表述显然存在对《规定》性质及其作用的认识偏差。二审法院虽然正确地认定《规定》属于内部规章，只在公安机关内部发挥作用，但却直接将《规定》认定为被告重新作出行政处罚决定的法律依据。此点在最高人民法院公报关于该案的“裁判摘要”中也有明显的体现。“裁判摘要”指出：“错误的治安管理行政处罚决定只能依据法定程序纠正。《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章，不能成为制作治安管理行政处罚决定的法律依据。”该裁判摘要以及二审法院作出的判决理由都明显地反映出二审法院是将《规定》作为了被告重新作出行政处罚的法律依据。这是对《规定》在本案被告变更处罚行为的过程中所起作用的错误认识。

此“申诉”非“彼申诉，，

本案涉及两种申诉，一是《治安管理处罚条例》第39条规定的申诉，二是天津市公安交通管理局及其交警王新魁向天津市公安局纪检组提出的申诉。

针对上述两种申诉是否具有同一性质，二审法院作出了肯定的结论。二审判决认为：“治安管理处罚条例第39条规定的申诉主体只能是被处罚人和因民间纠纷引起的打架斗殴等违反治安管理事件中的被侵害人。即处于被管理对象的行政相对人。交通民警作为国家工作人员，其执行职务期间，是国家权力的化身……因此，无论是交通民警王新魁还是王新魁所供职的天津市公安交通管理局，都与焦某不存在个人恩怨，都不是治安管理处罚条例所指的被侵害人，都无权以被侵害人身份对上诉人和平公安分局所作的056号处罚决定书提出申诉。”这种解释旨在申明被告和平公安分局不能以行政机关及其执法人员的申诉作为其重新作出处罚决定的理由。法院对《治安管理处罚条例》中规定的申诉的理解没有任何问题，该条例规定的申诉人确实只指发生民间纠纷的双方当事人。但是，我们认为，在本案中，交警王新魁及其所在机关提出的申诉并不属于《治安管理处罚条例》第39条规范的对象。换言之，《治安管理处罚条例》第39条中的“申诉”和市公安交通管理局及其交警提出的申诉并不具有相同性质。《治安管理处罚条例》第39条规定的“申诉”是行政管理相对人不服行政机关行政处理后，向有权机关提出的救济请求，其在性质上是“行政复议申请”，属于外部救济申请，其作用是启动外部监督程序—行政复议。而本案中交警王新魁及其所在机关提出的“申诉”并非“行政复议申请”，而是根据《规定》的精神，向公安机关内部执法监督部门反映的意见，请求后者履行内部监督职能，发现并纠正下级违法的执法行为。这种申诉的性质类似于检举告发，其作用是启动行政机关内部执法监督程序—引起监督机关注意并内部纠错。由此可见，上述两种申诉的性质存在性质差异，不是一回事。但综观二审法院的裁判理由可以看出，其显然是将王新魁及其机关的申诉等同于《治安管理处罚条例》所规定的作为相对人提出的申诉，并就第39条规定的申诉人和作为国家机关工作人员不能成为该条规定的申诉人进行了长篇大论的说明，[9]但由于在认定申诉性质上存在偏差，该部分本来应当属于“出彩”的分析，实际上成为无的放矢，不具有任何实际意义。

《行政处罚法》第32条第2款规定的解释适用问题

《行政处罚法》第32条第2款规定，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。对该条在本案中的解释适用问题，一、二审法院似存在认识上的问题。

1.一审法院对该款的解释违反立法原意。

一审法院裁判理由认为，焦某在对第二次行政处罚不服申请复议后，其不但未得到应有的行政救助，反而受到加重处罚，和平公安分局的做法明显与《行政处罚法》第32条第2款的规定不符。该裁判理由成为被告和平公安分局上诉的一个理由。和平公安分局认为，该款的规定适用于行政机关作出处罚决定之前，不适用于行政处罚决定作出后的行政复议程序，即经过行政复议程序，处罚决定被撤销后，行政机关再次决定可以加重处罚。

笔者认为：从对法律的整体解释角度分析，一审法院对《行政处罚法》第32条第2款的理解并不符合立法原意。《行政处罚法》分为八章，第32条第2款隶属该法第五章。第五章的名称为“行政处罚的决定”，其内容可认为分为“总论”和“分论”两部分，即“总论”部分用三个条文规定了作出处罚决定的一般性要求，其后三节规定的是行政处罚决定前需要履行的三种程序—简易程序、一般程序和听证程序。此种条文结构安排表明，《行政处罚法》第五章的内容是对行政机关作出第一次处罚决定程序的规定，即在最终行政处罚决定作出之前行政机关应当注意的问题和应当履行的程序，并不涉及此后的救济程序。《行政处罚法》第32条第2款的规定位于第五章，位于三种处罚程序之前，作为该章“总则性”的条文出现，也应是对行政机关作出处罚决定之前在程序上的要求。一审法院认为行政复议之后行政机关加重对焦某的处罚属于违反《行政处罚法》第32条第2款的规定，应属于对该法条的扩大解释。

本案的特殊之处在于，对焦某的第一次处罚不存在因其申诉而加重处罚的情形。加重处罚发生在和平公安分局的处罚行为被复议决定撤销后重新作出决定的程序中。理论上讲，在重新处理的过程中，行政机关如果能够获得支持处罚加重的证据，其完全有理由加重处罚。

综上可知，《行政处罚法》第32条第2款的规定不能用以评价本案被诉处罚决定的合法性。

2.二审法院的解释存在的问题。

首先，二审法院弄错了本案诉讼标的所存在的程序。本案诉讼标的是被告和平公安分局在复议之后重新作出的087号决定的合法性。该处罚决定是在047号决定被复议机关撤销之后重新作出的一个新的行政行为。087号决定适用的程序是行政处罚程序，并非行政复议程序。二审法院认为：“无论是行政处罚程序还是行政复议程序，都不得因当事人进行申辩而加重对其处罚。认为不得因当事人申辩而加重处罚不适用于行政复议程序，是对法律的误解。”从该表述可以看出，二审法院没有弄清其审理的对象所存在的程序是行政处罚程序，而并非行政复议程序，即087号决定并非复议机关作出的决定，而是原行为作出机关的决定。而且，二审法院在裁判文书中也承认，“实践中存在着因原裁决处罚过轻被复议机关撤销的实际情况，重新作出的裁决当然有必要加重处罚。”这也等于间接肯定了被告和平公安分局有权在重新作出裁决时有变更加重的可能。[10]

其次，如果像二审法院那样，对“申辩不得加重处罚”持广义理解，即该原则既适用于处罚作出之前，也适用于处罚被复议撤销之后的重作行为，则二审法院的裁判理由即会出现前后矛盾的情况。二审法院的判决认为：“上诉人和平分局作出给予被上诉人焦某治安拘留10日的047号处罚决定书后，焦某以处罚明显过重为由申请复议，这是一种申辩行为。复议机关以事实不清为由撤销了047号处罚决定书后，和平公安分局在没有调查取得任何新证据的情况下，在087号处罚决定书中决定给予焦某治安拘留15日的处罚。这个加重了的行政处罚明显违反行政处罚法第32条第2款的规定，也背离了行政复议法的立法本意。”此理由认可了行政处罚决定经过行政复议程序被撤销后，行政机关不得加重对相对人的处罚，若加重处罚，即是对当事人行使申辩权的惩罚，由此违反了《行政处罚法》第32条的规定。这里存在着对申辩行为的广义解释，也存在着对行政处罚程序的广义解释。如果认定二审法院存在这种认识，则恰恰与此前二审法院在判决理由中所表述的处罚决定经复议机关撤销后，行政机关存在加重处罚的说法相互矛盾。

三、结论

一、二审法院判决书的症结有二：一是没有充分论证056号处罚决定的合法性，使公众对被告和平公安分局的再次处罚存在合法性的猜测，如果充分论证第一次处罚完全合法有效，不存在违法之处，就可以在很大程度上反证被告和平公安分局的重新处理存在滥用职权的问题，但公布的案例中，对056号合法性的证明并没有在一、二审判决中很好地体现出来;二是缺少对被告重新作出的行政行为是否有充足证据的分析，一、二审判决都将讨论的重点集中在“申辩不能加重处罚”的法律条文理解上以及行政机关变更加重的内部规章依据的效力上，而没有将论证的重点集中在被告重新作出的行政处罚决定是否有充分的证据支持，是否增加新的证据，是否可以充分证明被告重作确实存在理由。由此出现对《行政处罚法》条文的牵强解释以及对《规定》作用的认识偏差，影响到了法院裁判的社会认同度。这是今后人民法院在裁判说理过程中需要加强注意的问题。

归根结底，本案中一、二审裁判说理存在的上述问题，其直接原因是忽视了合法性审查原则的适用。《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这是合法性审查原则的法律表述。在适用该原则的过程中，人民法院要始终围绕着被诉具体行政行为的合法性要件展开分析论证，不能偏离审理的重点。本案中一、二审法院的裁判没有很好地体现这一要求，说理或者似是而非，或者无的放矢。