浅论我国行政诉讼制度之检讨

【行政诉讼制度】浅论我国行政诉讼制度之检讨

一、我国现行行政诉讼制度之缺陷和弊端

行政诉讼的受案范围规定不完善、不科学

首先，根据《行政诉讼法》第11、12条规定，人民法院可以受理的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为的案件有8类，不能受理的有4类。但对可以受理与不能受理之间的内容却未作规定，使法律规定上出现了灰色盲区。虽然1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条把“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;调解行为以及法律规定的仲裁行为;不具有强制力的行政指导行为;驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”等五类行为补充增列为不属行政诉讼的受案范围，并规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，但是否除了法律明文规定的不能作为行政诉讼受案范围的9类行为外，其他的具体行政行为都属行政诉讼的受案范围仍未可知。而且，实践中介于具体行政行为和抽象行政行为之间的行为，以及受行政行为影响的教育权、劳动权、政治权利等大量存在，依照现行法律规定却无法实现司法救济，行政审判依然存在着盲区。其次，根据《行政诉讼法》和法释[2000]8号的规定，接受司法审查的对象仅限于“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”的具体行政行为，将抽象行政行为排除在外。因此，如果国家行政机关作出了侵犯公民、法人或其他组织合法权益的文件或公告，依据现规定受侵害对象就无法向法院提起行政诉讼。这无疑体现不出行政诉讼的公平、公正之价值，因为法律规定的缺陷使受抽象行政行为侵害的公民、法人和其他组织失去了司法救助权，实际上是对行政机关违法行政的一种放纵和庇护。而行政诉讼起步较早的英、法、美等国家，都具有比较完善的行政诉讼制度，其不仅将具体行政行为列为司法审查的对象，而且把抽象行政行为也纳入了行政诉讼的受案范围，较好地体现了行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权利的全面性和公平性。著名行政法学家应松年曾撰文指出，今后我国修改《行政诉讼法》，应考虑对与法律、行政法规、地方性法规不一致的规章和规定进行规范，把违反法律、行政法规、地方性法规的抽象行政行为纳入法院的受案范围。将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，是现代司法理念的对行政诉讼的要求，也是实现我国行政诉讼与国际接轨的体现。

行政案件的审理程序和审理方式规定过于简单，不利于行政诉讼的高效、公正开展

在我国现行的三大诉讼法中，《行政诉讼法》最为简单，仅75条，其相关的司法解释也比较笼统，而《民事诉讼法》则达270条之多，修改后的《刑事诉讼法》也有225条。相较之下，民事和刑事诉讼在程序和审理方式方面的规定要比行政诉讼详细得多，其科学性和可操作性较之行政诉讼优越不言而喻。根据现代司法理念的要求，司法公正必须在一整套较为完整、严密的操作程序下运行，才能得以实现。而现行的《行政诉讼法》及其相关司法解释对于行政案件的审理程序和审理方式只作了原则性的规定，过于简单和笼统，使得审判实践中出现了较大的随意性，这显然不利于行政诉讼高效、公正之价值的实现。如《行政诉讼法》第57条对一审案件审理期限的规定是：“有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”第60条对二审案件审理期限延长的规定是：“有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。”至于可以批准几次，延长的时间是多少，则没有具体的规定，这势必会造成一些行政案件审理的拖沓，影响审判效率。再如该法第54条第1款第项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但应以何种标准来认定行政处罚的显失公正则没有加以明确，包括相应的《行政处罚法》对此也未作出规定，因而在实践中造成很大的随意，亦势必会影响到行政审判的质量。

法律没有赋予人民法院对行政裁决的变更权

根据《行政诉讼法》第54条之规定，人民法院只有在行政处罚显失公正的情况下才可以判决变更，此外，对行政机关的具体行政行为只能作出维持、撤销或部分撤销的决定。这主要是出于将行政权与司法权分开的考虑，认为确权裁决等行为是行政权，司法权不能干涉。然而，此种情况下的行政诉讼却无法完成“司法程序是保障公民、法人和其他组织合法权益的最后一道屏障”的使命，体现不出行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益的司法价值，因为法院缺乏对行政裁决的变更权，无法体现司法最终裁量权的本质，也无法形成司法权对行政权的有效监督，使行政诉讼停留在一种“官了民不了”的状况。比如一些山林土地纠纷，政府确权裁决不公，法院往往只能撤销其行政裁决，判决其重新作出具体行政行为。而政府对此往往采取两种方式应付：一种是重新作出稍作变动的裁决，其实质上与原裁决基本一致;另一种则是久拖不决，因为法律没有规定政府必须在多长时间内重新作出行政裁决。虽然最高院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第60条规定，“被告如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家、公共利益或当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限”，但这仍是一个弹性规定，被告往往以重新裁决会引起械斗，造成流血事件等为由而不重新作出裁决。对此，法院也无法强制执行。而如果当事人对政府重新作出变更不大的裁决仍不服，再次诉至法院时，法院也只有再次作出撤销的判决。如此反复，最后的结果仍然是原告的合法权益难以得到切实有效的保护，而且造成了法院和当事人大量的人力和财力的浪费。虽然实践中有的法院已开始尝试着行使以判决形式改变行政裁决内容的变更权，但都缺乏法律依据。

行政案件二审裁判的适用条件规定不科学

《行政诉讼法》第61条第1款第项规定：“原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。”据此可知，即使一审违反法定程序，但只要不影响案件实体判决的正确性，二审就可以维持。这明显有重实体轻程序之误，偏离了现代司法理念的价值目标，容易使审判人员滋生只注重结果不注重程序的错误办案指导思想。这也不符合我国的立法精神，因为以程序严密求公正是现代司法理念对法院组织形式和活动方式的特殊要求，所以有的学者称审判权其实就是一种程序性权力，因为程序公正本身就是实体公正的一种保障，不遵循程序所得出来的实体判决，其公正性必然会大打折扣。此外，根据该项规定，人民法院审理二审行政案件是以“查明事实”作为改判的基础。这有悖于行政诉讼的“证据审查”原则，把行政诉讼从以“查明证据”为中心引入到了以“查明客观事实”为中心的误区中。审判实践中碰到的现实情况往往是，如果由于某种原因当事人无法完成举证任务或不能在法定期限内完成举证任务来证明其所主张的事实，那么，既使他所主张的事实确实客观存在，也会因证据不足而不予认定。由此可见，处理案件并不是以事实为依据。我国过去的诉讼制度和诉讼理论要求法院查明案件的“事实真相”，不仅是一种浪漫的、不切实际的幻想，而且不符合诉讼活动的内在规律，违背了诉讼法的有关规定。且不论法院是“查明事实”还是“查明证据”，都涉及到一个司法调查问题。司法调查所取得的证据是否要当庭质证要质证，被质证人难道应当是法官不质证，《行政诉讼法》又明确规定，“证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。”对于这些问题，法律都缺乏一个科学合理的规定。

对行政案件缺乏合并审理和并案审理的具体规定

在实践中，常碰到原告状告国家行政机关或其工作人员侵犯自身合法权益的同时，还提出了附带民事赔偿的诉讼请求。但由于法无明文规定，实践中各地做法不一。有的只审理行政诉讼这一块，附带民事赔偿部分则要求原告另行提起民事诉讼。这种做法既增添了法院的工作负担，又增加了当事人的诉累。有的法院对此进行合并审理，即实行行政附带民事诉讼制度。但这一做法又明显缺乏法律依据，因为我国为大陆法系国家，审理案件实行依照成文法而非判例法的制度。此外，行政审判实践中有时也会遇到多个原告就同一事由状告同一被告的案件，对此应否并案审理，按集团诉讼对待，《行政诉讼法》也未作出规定，相关的司法解释也没有加以具体的补充说明。

二、我国现行行政诉讼实践中所存在的问题

法院现行的管理体制严重阻碍着行政审判的健康有效开展

有别于西方一些资本主义国家的三权分立制度，我国对法院实行的是块块管辖、条条指导的管理体制。在这种体制之下，法院基于人、财、物上对当地政府的依赖，往往对其敬而有加，不敢冒犯。而行政诉讼的特殊性又在于它是以特定的国家行政机关作为被告的，这就形成了一种尴尬局面：行政诉讼中充当中间裁判角色的法院，竟是受被告领导和管理的一个部门。面对这种情形，法院执法天平的公正性必然会使人产生怀疑，因为它丧失了司法独立这一基本价值要求，使行政权压制司法权成为一个不可避免的客观现实，使司法权难以实现对行政监督的有效制衡。从世界范围看，一个国家的司法公正程度与这个国家的法院地位、法院的权威是成正比的。法院的地位越高，法院的权威越大，法院所受的无理性制约就越少，司法公正就越容易实现。另外，根据我国法律制度中的回避原则，审理案件者若与当事人一方有利害关系或其他可能导致公正裁判的因素，应当回避。在行政诉讼中，法院与被告方显然存在着利害关系。而法院若申请回避，那么又该由谁来处理行政纠纷这是一个在现实管理体制下无法解决的矛盾，在实践中往往会产生四种不良后果：一是公民、法人和其他组织不敢大胆行使诉权，能忍则忍。二是某些行政机关以威逼利诱、弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权，使其不敢告、不能告或告后又撤诉。三是法院对公民、法人和其他组织诉权保护不力，有的屈服于行政机关的压力不敢受理原告起诉，有的由于怕惹麻烦不愿受理。而诉权是启动行政诉讼的前提，是公民、法人和其他组织保护自己合法权益的第一自救权，如果行政诉讼进口不畅，保障公民、法人和其他组织的合法权益只能成为一句空话。四是作为被告的国家行政机关及其工作人员容易滋生轻视行政诉讼的思想。这从目前行政诉讼中被告法定代表人极低的出庭率中就可以得到佐证。

行政案件执行困难

执行难虽是各地法院的通病，但在各类案件中，行政案件的执行显得尤其困难。由于中国数千年的官本位思想作祟，即使法院判决为“民”的原告一方胜诉了，为“官”的被告一方也不愿去自动履行生效判决，有的甚至公开拒绝履行。在此情况下，法院又不敢轻易去强制执行，以免得罪行政机关，给法院带来不利。这无疑会使法院的司法权威受到影响。肖扬院长曾说过：“司法权威是国家政权强制力的一种表现。没有权威，就不能有效地行使司法权。”广西高院曾和自治区政府联合作过一次调查，全区十年间各级行政机关在行政诉讼中败诉的案件为5105件，其中法院裁判行政机关应履行法律义务的有3522件，而实际上全部或部分不履行的达1675件，占应履行义务案件的47.56%。据调查显示，行政机关拒不履行法院裁判主要表现在四个方面：一是法院判决行政机关重新作出具体行政行为，行政机关拒不作出;二是拒不退还罚款或扣押的物品;三是不履行赔偿义务;四是不支付诉讼费。这不仅使行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的职能大打折扣，而且还产生了一系列的社会负面影响。第一，损害了法律的尊严与权威。政府不守法，民众就会丧失对法律的信心，社会主义民主法制建设也会遭到破坏。第二，损害了行政机关和人民法院的形象，损害了党和国家的形象，使依法治国成为一句空话。第三，造成社会不稳定。行政机关不履行法院裁判的案件，涉及面广，影响力大，案件若长期得不到执行，必然影响社会稳定。如一些山林土地纠纷易引起上访、静坐、械斗等。第四，破坏了社会主义市场经济的正常运行。行政机关不履行法院裁判，使有争议的财产关系无法得到稳定，人、财物的流动受到阻碍，人身、财产的安全感受到削弱，从而挫伤人们的积极性和创造性，造成如山林被毁、土地抛荒、水利废弃等现象。生效的行政裁判得不到有效执行，行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的司法价值就得不到实现，这与现代司法理念之要求是背道而驰的。

缺乏一支高素质、充满战斗力的行政审判队伍，不能切实保障司法公正的实现

首先，由于过去长期以来我国对法官的选任没有一定的专业与学历要求，造成目前我国不少法院特别是经济欠发达地区的法院的法官队伍非专业化、非精英化现象十分严重。这从下面一组统计数据中可以得到佐证：1998年全国法院共有法官25万名，其中本科毕业生只占5.6%，研究生仅占0.25%，专科和专科以下学历者占94%以上。当前我国的司法改革之所以惧怕给予法官过多的心证裁量权，其中一个重要原因就是人员素质偏低，难以胜任。其次，由于行政诉讼被告的特殊性，使得有些法院领导往往将行政诉讼错误地看成是给法院添麻烦惹是非的一项工作，不仅不重视，有的甚至还刻意压制。在人员安排上，往往将一些年纪较大、比较沉稳、注意摆平关系的人员安排到行政审判队伍中。这些人员在工作中往往囿于照顾法院与行政机关的关系而偏离居中裁判的位置，有意无意地偏袒为“官”的被告一方。而且领导对行政诉讼的冷淡与压制，也使得从事行政诉讼的法官丧失了工作积极性，成了撞钟的和尚过一天算一天。另外，行政审判队伍常由于法院内部频繁的人事调整而处于不稳定状态，不少人对行政审判业务比较熟悉后，又被调整到其他审判队伍中去了，而将另外一些从未接触过行政审判业务的人员调人行政审判庭工作。有不少地方的基层法院甚至只是挂了个行政审判庭的牌子，安排了一、两个审判人员，连基本的合议庭都无法组成。这种管理机制，显然不利于培养和形成一支专业性较强的行政审判队伍。

法院自判自纠，影响行政案件的再审质量

在我国现行的审判监督制度下，案件不管是出于何种原因再审，从本质上讲都是法院的一种自我纠正行为，行政案件的再审自然也不例外。由于目前法院履行审判监督职能的机构审判监督庭和行政审判庭等业务庭一样，为法院内部地位平行的机构，因而不利于案件再审的公正进行。这主要表现在三个方面：一是审判监督庭与行政审判庭等业务庭属平行机构，都是在共同的院领导管理之下，有的院领导同时分管行政庭和审判监督庭，行政案件要再审改判，不仅承办人有意见，分管院领导也会反对。办案人员往往囿于同事、庭室之间的人情关系及出于尊重领导意见的考虑，常会在案件再审时出现盲目维持的情况。二是受“错案追究”、“行政赔偿”、“国家赔偿”等因素影响，使得行政案件的再审立案和改判都显得十分困难，因为生效裁判作出的法院不愿承担办理错案及进行赔偿的责任，而如果改判使得行政机关单位必须承担“行政赔偿”之责，则又怕会影响法院与行政机关之间的关系而因小失大。这亦会影响法院“自我纠正”的效果。三是对检察机关的抗诉监督，法院进行再审时往往也会受部门利益影响，在审理中自觉不自觉地站到法院这一方。这难免会给人留下“偏袒法院一方”的话柄，使行政案件的抗诉再审质量大打折扣。总而言之，法院目前的自判自纠制度，有悖于现代司法理念“以程序求公正”之要求，难以体现出司法的“高效、公正”的价值。

审委会定案制不利于行政审判质量的提高

由于行政诉讼充当被告的是特定的国家行政机关，因此法院在审理行政案件时都比较慎重，基本上一审的全部案件、二审的大部分案件都要经过审判委员会来最终定案。而实践中，这种审委会定案制却大大地影响了行政审判的质量。首先，审委会成员整体法律素质不高。有的法院，审委会委员被当作一种政治待遇来加以安排，这样使一些外单位调入法院且从未涉足过审判工作的院领导，以及法院中层一些从未从事过审判工作的行政科室干部都堂而皇之地充斥审委会，成为讨论重大疑难案件的一员。根据《人民法院组织法》的规定，审委会实行少数服从多数的定案原则，也就是说不论你是否精通审判业务，在讨论案件时都拥有平等的一票表决权。这样的集体对案件所作出的讨论决定，其正确性不能不令人担忧。其次，由于法院的人、财、物都受制于地方，而相当一部分的法院领导又是从地方党委、政府部门调整过来的，这些领导在审委会讨论行政案件时，出于个人政治前途、单位利益或感情方面的考虑，往往会自觉不自觉地偏向行政机关一方，从而影响行政案件裁判的公正性。再次，行政案件的生效裁判若已经过审委会讨论决定，在本院再审时是否仍要经过审委会讨论存在着矛盾。从法理上讲，审委会决定的案件再审改判与否不能由合议庭决定，但若再由审委会讨论决定，则又牵涉到审委会是否应执行回避的问题。如不执行回避，那么同样的法律事实和证据经同一审委会讨论可能会产生两种截然相反的结论;如执行回避，又缺乏法律依据。所以原已经过审委会讨论的案件再审时经不经过审委会，都存在着矛盾，这是同级再审留下的一个无法解决的难题。

如前所述，当前我国的行政诉讼制度不论在立法规定上，还是在具体实践中，都存在着不少缺陷和弊端，这些缺陷和弊端已日益凸显为阻滞行政诉讼公正、高效和健康发展的重要根源。因此，改革现行的行政诉讼制度已成形势所需，而“改革的重点应是从根本上建立一个良好的系统和结构，这个系统与结构必须能满足独立、开放与能动三项要求”。因此，笔者以为，如果仅限于在我国现行的行政诉讼制度基础上作些改良和完善，并不能真正解决前述的这些问题，改革的最大出路，就是从现代司法理念所要求的“独立”、“公正”、“高效”之司法价值的实现这一视角出发，重构我国的行政诉讼制度。