浅议公务员行政惩戒制度

【公务员惩戒】浅议公务员行政惩戒制度

一、中国公务员行政惩戒制度的历史发展

公务员行政惩戒制度是国家行政机关对违反纪律和失职的国家公务员给予惩处的一系列法律规范的总称。虽然我国公务员制度是随着改革开放的推进，为克服传统干部人事制度的弊端而建立的，但它与传统的干部人事制度还是存在着一定的内在联系与历史传承的。行政惩戒制度作为其中的一项制度也有它的历史渊源。

新中国建立初期的十年是行政惩戒规范的初步创建时期。中央人民政府通过一系列条例与规定如《中华人民共和国惩治贪污条例》《国家机关工作人员奖惩暂行规定》等规定了行政惩戒的法律规范，特别是后者更成为了新中国成立初期人事行政惩戒的基本法律依据。同时确定了行政监察机关的设置及其职能，使法规条例的实施有了监督机关的保障，达到了较好的效果。

1959年之后的20年间，由于受极左思潮的影响，行政惩戒工作遭受了重大挫折，撤销监察部的议案经第二届全国人大第一次会议通过后，全国各级各类行政监察机构也随之被全部撤销，行政惩戒立法更是默默无声，行政惩戒制度受到了极大的破环。

十一届三中全会后，中国进入了崭新的历史时期，这一时期内行政惩戒制度取得了实质性的大跃进。第一是行政惩戒规范得以恢复与加强，改革开放以后，国家恢复了原有的行政惩戒规范，1980年11月，国家人事部发出了《关于贯彻执行1957年颁布的〈国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定〉的通知》，表明将进一步推动行政惩戒制度的发展。第二是行政监察机构及其职能得以恢复与发展，1986年12月，全国人大常委会作出了恢复设立中华人民共和国监察部的决定，这一点非常重要，因为任何制度如果没有相应的机构保障实施，势必最终变为一纸空文。

尤其是在1984年我国决定建立公务员制度后，无论是在行政惩戒制度的立法上，还是在行政监察机构职能的加强发面更是取得了长足的进步。1993年8月国务院发布了《公务员暂行条例》，专章对公务员的纪律惩戒作了规定。1997年5月第九届全国人大常委会颁布了《行政监察法》。这些法律、法规文件对公务员违反行政纪律惩戒的条件、种类、程序等问题作了比较广泛的规定。

2005年4月第十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，2007年4月29日, 由监察部、人事部和国务院法制办公室联合起草的《处分条例》全文公布,至此，已有的行政惩戒制度涵盖了政治、经济、组织、官僚主义、失职渎职、侵犯公务员权利、侵犯公民权利、违反社会主义道德、违反社会管理秩序等九大类，初步形成了行政惩戒制度的法律规范体系。

二、中国公务员行政惩戒制度存在的主要问题

不可否认，中国现行的公务员行政惩戒制度已经取得了一定成效。例如《公务员法》与《处分条例》的相继颁布推进了行政惩戒制度的立法工作，使得行政惩戒工作初步有法可依，在一定程度上净化了公务员队伍，增强了依法行政的观念，提高了行政效能与公众对政府的信任度。但是作为还处于成长期的公务员制度中的一环，中国公务员行政惩戒制度还存在许多问题，概括起来主要有以下几点：

行政惩戒缺乏权威和必要的威慑力, 且方式单调。

由于许多部门只是单纯地执行相关法律关于行政惩戒的规定，疏于对这一制度的深入探究，在一定程度上造成了运用的死板，平时不注意运用批评教育等手段来优化管理，出了问题，就用处分，故很难在公务员中形成强大的威慑力，往往只被当作一条最低警戒线。之所以产生这一现象，与惩戒方式的单调有着很大关系，现行《公务员法》与《处分条例》中均规定, 公务员处分的种类为六种: 警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。然而在实行中就出现了这样一个问题：警告、记过和撤职、开除之间跨度过大。对于一些违法违纪的公务员来说，记过或记大过并不能真正起到教育和警示的作用, 因为12个月或18个月后一般都能撤销，而予以撤职或开除有时又显得过重。由于在惩戒的种类和手段上存在缺失, 导致在实践中出现了一些有争议的惩戒手段,如调离原工作岗位。它原本是一种公务员正常的任用方式, 但有时却将其变相使用成一种惩戒方式。当有公务员被怀疑有违法违纪行为, 但是又证据不足时, 有些地方和部门就采取调离的方式了事。由于这种缺失使得许多行政机关在遇到棘手问题时往往利用调任予以解决，虽然我个人认为调任可以作为惩戒的一个手段，法国公务员法中就有这样的规定，但由于我国立法无如此规定，所以这一方法在一定程度上混淆了行政惩戒制度与任免制度，从而又引发了一个法律上的问题。

掌握惩戒权的主体过多。

在我国的现行体制下，同级政府、监察机关、人事部门、上级行政机关、行政领导、党的组织部门、权力机关都具有一定的公务员行政惩戒权，这就导致了我国公务员行政惩戒权的分工不明与权限重叠等现象。根据《公务员法》和《行政监察法》的有关规定, 行政处分主要由公务员的任免机关或行政监察机关行使决定权, 但哪些公务员的违纪案件由任免机关管辖, 哪些公务员的违纪案件由行政监察机关管辖,《公务员法》和《监察法》均没有明确的规定，这样势必会出现划分惩戒权限时的摩擦与发生问题时的相互推诿，从而影响行政效能的实现与行政机构内部的整合。“行政惩戒权主体过多从而造成的最大问题是: 监督的惰性, 使得不少行政监督流于形式。”由此常常造成表面上监督主体多元, 实际上却是没有人监督的“监督空域”问题, 最终损害了政府形象。

公务员行政惩戒制度的架构不完备, 立法内容过于粗略。

这一问题主要有两方面表现，统一立法的缺失与立法内容的匮乏。在我国，除了一些地方还没有出台相关的行政惩戒制度的法规，其他的对公务员违法违纪追究的法律依据分散于各级、各类的行政法规与地方性法规之中，没有统一的行政惩戒法，因此常常产生各自为政、自相矛盾的现象，从而导致法律无法得到适用，同时，我国至今的行政惩戒决定程序又只停留在习惯性做法的程度上，无法体现科学公正的精神, 因而使得我国公务员行政惩戒制度处于空泛的状态, 法律法规往往流于一纸空文。立法内容的粗略使得在一些情况下难以找到贴合的条文作为惩戒依据，从而也会产生前述的以调职作为惩戒的情形，此外，在条文的内容和立法的模式上，习惯于规定禁止性的条款，对于违反了法律规范的禁止性内容应当如何追究法律责任，在法律的规定上却是空白，即缺少程序性的操作步骤，从而导致缺乏基本的可操作性和可执行性。

惩戒权力受过多制约与行政惩戒执法人员的保障机制不够健全。

目前行政惩戒权主体受过多的权力制约影响了其执法的效率。以行政监察为例，其在实施调查取证的过程中要接受党的纪检部门的领导，受同级人事和党的组织部门的牵制，还有同级政府、党委和上级行政监察部门的领导。权力受制约过多造成行政惩戒主体的独立办案能力较差，不少案件由于地方政府影响，无法保证其公平有效的调查和处理公务员的违法违纪行为。而行政惩戒执法人员的保障机制不健全主要表现为人身安全、公务员身份和工资待遇等问题。有的执法人员及其亲属的人身受到伤害和威胁;其职位因为严格执法而受到莫名处分;很多执法人员不能获得与其付出的艰辛、社会地位与身份相符的工资待遇。如此种种因素限制了行政惩戒执法人员的工作效率和积极性。

三、个例分析《处分条例》的进步与不足

造成公务员制度中许多问题的一大重要原因是没有一个统一并较为完备的公务员惩戒法。立法在现代政治文明的建设中至关重要，法治是现代社会的核心内容之一。如果说《公务员法》是公务员制度建设中的一块里程碑，那么《处分条例》的颁布似乎也可在公务员行政惩戒制度中占据同样的位置。《处分条例》与以往的公务员惩戒规范相比，取得了长足进步，它的“系统化、严格化、法制化”的特点就在一定程度上解决了上述统一的立法缺失，立法内容过于粗略等问题，完善了制度架构，增强了制度的权威性，但它对惩戒方式与惩戒权主体的规定仍然沿用了《公务员法》的规定，未作进一步解释，同时《处分条例》的规定还引发了一些更为具体的规定上的不足，概括起来也有三个方面“时效不明、对象不明、参照不明”。

《处分条例》的进步之处

具体来讲，《处分条例》的进步性主要体现在以下几个方面：第一，《处分条例》使我国的行政纪律惩戒规范系统化、完整化。《处分条例》不仅全面系统地对行政机关公务员违法违纪行为的种类、情节、以及应受处分做了详细的可操作的规定，而且对于处分的适用程序和不服处分的救济程序也作了详细的规定，尤其是纳入了许多当前社会普遍关注、群众反映强烈的热点问题，例如：弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的;以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的等等现象，使《处分条例》具有鲜明的现实针对性，弥补了以前的行政惩戒规范的欠缺。第二，突出了从严治纪，体现了国家对于公务员的严格管理要求。主要有以下几方面规定：行政机关公务员被判刑的，即使宣告判刑，也一律开除;违反职业道德的行为也应受处分;明确了集中违反社会公德的行为应受处分;对部分违法违纪行为提高了量纪起点，加大了惩戒力度。第三，完善了行政处分的程序，是行政机关公务员处分工作法制化的重要标志。《处分条例》的另一可称道之处是对行政处分的程序作了详细规定。以专设一章共九个条文的篇幅对行政处分的程序作了详细的规定，对于行政处分需要经过“初步调查”、“立案”、“调查取证”、“被调查的行政机关公务员陈述、申辩”、“作出给予处分、免于处分或者撤销案件的决定”、“通知和宣布”、“归档”、备案“的八个步骤都作了细致的设计和安排，并对调查程序、回避程序以及办案期限等也作了明确的规定。这对于防范行政处分的任意性、确保行政处分的公正性都是十分必要的。处分程序的完善，必将大大推进行政处分工作的法治化进程。

《处分条例》的疏漏与不足

第一，《处分条例》是否遗漏规定对公务员违法违纪行为的追究时效

违法犯罪行为的追究时效问题一直是法理学研究的一个方面，一般国家都采用了过时不究的原则，当然这其中的“时”是有一定期限的，而且基本是一段较长的期限，因为一般是考虑到这一行为的恶劣影响已经淡去或是随着社会的发展法律本身发生了巨大的变化。如我国《刑法》第87条就规定，犯罪行为经过一定期限没有被发现的不再追诉。《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”但对此《处分条例》却没有类似规定，这是法律上的一种缺失，因为没有这么一个期限，假若一个公务员工作相当出色，取得了很大的成绩，正准备得到提升时突然被爆出了一件若干年前的违法违纪行为，那他是否就前功尽弃了呢应该接受处分而短期内不再能够升职了呢我个人认为这样太过苛刻了，当然我相信行政机关在适用时遇此情况肯定会做相应变通，但如果能在《处分条例》中增加相关追究时效的规定，无论是在法律的完善上，还是在公务员人心的稳定上都是有积极意义的。

第二，《处分条例》是否适用于行政机关内的聘任制公务员

聘任制公务员是随着行政机关加强管理与提高绩效要求的不断发展所产生的一类新型公务员，它与普通公务员的最大区别是它与聘任机关签订了有期限的聘任合同。虽然它是公务员中较为特殊的一类，但依据《公务员法》第99条的规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”可见当聘任制公务员发生违法违纪行为时，行政机关应该是可以根据《处分条例》给予处分的，因为从法的位阶上讲行政法规的地位是低于法律的，然而《处分条例》并未作出这方面的规定。《处分条例》作为全面、系统规范行政机关公务员纪律处分的专门性行政法规，是《公务员法》配套法规体系的重要组成部分，从逻辑上看，适用于聘任制公务员似乎不应成为一个问题。但是，比较一下聘任制公务员与普通公务员在不服处分的救济制度上的不同安排，就能发现一些问题。开除聘任制公务员的行为，在性质上有其特殊性。聘任机关给予撤职以下的处分，仍属内部行政行为，处分权只掌握在聘任机关手中，具有单方权利性质;但若聘任机关给予开除处分，这就成为了一个外部行为，因为与普通公务员的任用合同不同，解除聘任合同，并不是属于行政机关单方面独享的权利。很显然，对于两种性质不一样的处分行为，规定同样惩戒制度与救济途径是不合适的。

第三，行政机关以外的公务员处分工作是否参照《处分条例》执行

《公务员法》第2条将公务员界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。比《公务员条例》中所规定的“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”范围扩大了许多，增加了“中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检查机关、各民主党派和工商联的各级机关中除工勤人员以外的工作人员”。但《处分条例》第2条明确规定：“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”显然，《处分条例》只能适用于行政机关公务员的违法违纪行为。也就是说行政机关以外的公务员在有《公务员法》第53条所规定的违法违纪行为是不能参照使用此条例的。在此我不想探讨为什么行政机关以外的公务员不能或不需受此条例规范，只是想提出这样一个问题：当那些公务员违法违纪时，难道真的任其“逍遥法外”吗同是国家公务员，同样的违法违纪行为，只是因为行为人所在的机关不同，就有可能产生不同的处理结果，这一现象与公平效益和法制统一的原则都是有悖的，应该要进一步规范。