土地督察是全新的制度

【督察制度】土地督察是全新的制度

建立国家土地督察制度，是党中央、国务院为了加强土地管理，实行世界上最严格的土地管理制度，慎重作出的一个重大决策。

这项制度的建立经历了一个较长的过程，也从一个侧面反映了全党、全社会对加强土地管理工作认识的不断深化。回顾与总结这个历程，可以用三个词来概括，那就是：来之不易，慎重决策，坚强决心。

第一节

国家土地督察制度的形成过程

国家土地督察制度从酝酿、提出到形成的过程，经历了10余年的时间，大体可以分为两个阶段：从1994年至1998年是“酝酿提出阶段”;从2003年至今是“设计与实施阶段”。

酝酿提出阶段

早在1994年，原国家土地管理局适应机构改革，加强土地监察工作的需要，专门召开了土地监察体制改革会议，确定了土地监察体制改革的基本思路：一是监察机构实行垂直管理;二是监察机构提高规格;三是设立监察队伍作为辅助力量，并选择了黑龙江省牡丹江市等4个城市进行试点。但是在执法实践中发现，土地违法主体除了公民、法人之外，地方政府也成为违法主体之一。因此，必须建立一个能够解决地方政府违法问题的监督检查机制。按照1986年《土地管理法》的规定，原国家土地管理局作为国务院的一个部门，并没有执法监察权。为此，经反复研究，并借鉴了国外包括前苏联等国家设立土地监察长制度的经验，提出了建立国家土地总监制度的设想。

1995年，原国家土地管理局正式向中央编办提出了建立国家土地总监制度的报告。从此，开始了对建立国家土地督察制度的酝酿研究工作。

1996年，针对当时耕地保护的严峻形势，在全国组织开展了耕地保护工作的调查研究，并于1997年形成了《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。在此过程中，中央统战部和原国家土地管理局组织民主党派领导人开展了土地管理视察和调研活动，也提出了需要建立一个有效解决地方政府土地违法机制的设想，形成了较一致的社会共识。

1998年修订《土地管理法》时，曾试图解决这个问题，但囿于“法律不能设机构”而未能突破，作为体制问题留待以后专门解决。但是1998年修订的《土地管理法》明确了国务院士地行政主管部门具有土地执法监察权。1998年国土资源部组建时，再次提出了设立国家土地总监的问题，但当时考虑到新组建的部有一个转变职能、重新定位的问题，因此暂缓了这项工作。

设计与实施阶段

2003年在党中央、国务院的领导下，在全国开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿。从土地市场治理整顿反映出来的问题看，主要是地方政府大量圈占土地兴办开发区，以低地价甚至零地价招商引资，造成土地资源闲置浪费、地区之间恶性竞争和国有资产大量流失，地方政府成为重要的违法主体。为此，中央作出了省以下国土资源管理体制改革的决定，调整省以下国土资源领导干部管理体制，严格土地利用总体规划的管理，强化国土资源执法监察职能，目的就是要强化省级人民政府土地管理的权力和责任。与此同时，为了加强中央对土地管理的监管能力，国土资源部开展了建立国家土地督察制度的研究和设计，并与中央编办进行了沟通，报送了关于建立这一制度的初步思路。

2004年在中央领导的重视与指示下，国土资源部加紧了对这一制度的研究，并加强了与中央编办的沟通。同时，在研究起草《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》文件时，文稿写上了设立国家土地督察制度的具体内容，经多次征求地方政府和各有关部门的意见，并经两次国务院常务会议研究后，当年10月下发的国务院28号文件明确提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为”的要求，并将其作为加强土地调控、管住土地闸门的重要手段。国务院28号文件的发布，标志国家土地督察制度已经确立，具体的方案设计工作开始起步。

国务院28号文件下发后，国土资源部和中央编办一起对建立国家土地督察制度的具体方案进行了反复研究、探讨、设计和协商。由于这是一项全新的制度，国土资源部与中央编办在进行审慎周密的研究设计的同时，多次征求了中组部、监察部、财政部、国务院法制办等有关部门的意见，并多次将方案和征求意见情况上报中央编委和国务院有关领导。

2005年12月9日，按照国务院领导的批示要求，中央编办和国土资源部联合召开征求意见会议，专门征求了14个省、直辖市和计划单列市人民政府的意见。各地表示一致赞成，并提出了个别具体修改意见。

2006年，国务院两次常务会议对《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》进行审议后，代拟稿经中央政治局常委会审议并原则通过。7月17日《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》印发。

2006年9月13日，中央编办印发《关于国家土地督察机构行政编制的批复》，批准国家土地总督察办公室及9个国家土地督察局的具体编制方案，国家土地督察制度正式建立。

第二节

建立国家土地督察制度的重大意义

国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春

关于建立国家土地督察制度的重大意义，我理解主要有三方面：建立国家土地督察制度是我国在市场经济条件下探索解决中央与地方关系的改革实验，是行政管理体制改革的一部分;是落实科学发展观、加强和改善宏观调控的重大举措;是建立世界上最严格的土地管理制度的重要内容。

国家土地督察制度的建立是行政管理体制改革的一部分

我们不能仅仅从土地管理本身去理解这个制度，而是要从更高的角度、更宽的领域来理解。这个制度实质上代表了合理划分中央与地方职权，正确处理中央与地方关系问题的一个新模式。

在当前建立社会主义市场经济的条件下，中央与地方的职权仍然有许多不清晰的地方，如中央与地方权责同构、财权和事权不对应等问题比较突出。但只靠权力的上收或下放是不能解决问题的，关键是对现行各级政府的事权要有定性的分析，明确哪些属于中央事权，应由中央政府负责到底;哪些属于地方事权，由地方各级政府自主行使。如土地管理方面，盘活存量建设用地的权力在地方，这是地方事权;而调控新增建设用地总量的权力则在中央，主要包括保护耕地和土地调控等，这是中央事权。国家土地督察制度的建立，正是为了保证中央职权的有效实施。因此，从这个意义上来说，这项制度的建立为合理划分中央与地方职权，正确处理中央与地方关系提供了有益的实验，是我国行政管理体制改革的组成部分。

国家土地督察制度的建立是加强和改善宏观调控的重大举措

运用土地政策参与宏观调控是新一届中央领导集体为加强和改善宏观调控提出的重大战略举措，是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择。我国正处在社会转型期，与市场经济相适应的行政管理体制、现代金融体系、现代企业制度的完善还需要一个过程，特别是中国的经济增长是政府主导型的模式，因此在完善货币政策、财政政策调控功能的同时，积极运用产业政策、土地政策和社会政策一起参与宏观调控，成为我国社会转型期经济调控的客观要求。我国《宪法》规定城市土地国家所有，《土地管理法》、《城市房地产管理法》确定了土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应等法律制度，这就使土地政策参与宏观调控成为可能。

几年来的实践证明，土地政策在目前是最直接、最有效的调控手段。为此，就必须有一个保证土地调控政策有效实施的机制，做到令行禁止。正是在这种形势下，国家土地督察制度应运而生，成为中央加强和改善宏观调控的一个重要举措。

国家土地督察制度是建立世界上最严格的土地管理制度的重要内容

实行世界上最严格的土地管理制度，是党中央、国务院确立的一项基本的指导思想。虽然当前我国最严格的土地管理制度框架已逐步形成，但全面准确地理解最严格的土地管理体制的内涵要把握两点：一是强化省级人民政府统筹本行政区域内土地管理的权力、责任和能力。二是强化中央政府对土地管理和利用情况的监管能力。这不是提高中央政府的审批、管理具体事务的能力，而是要提高监管的能力。这方面我们做得还不够，有监管不到位、监管能力不强的问题，但更主要的还是缺乏有效的监管手段。

国家土地督察制度的建立，就是为了全面加强对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理情况的监督检查。这项制度填补了对地方政府的土地利用和管理行为纠正监督机制的不足，既可以发挥地方政府的积极性，又提高了中央政府的监管能力，从而使最严格的土地管理制度框架进一步完善。

第三节

国家土地督察制度的主要内容

国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春

根据国务院办公厅50号文件的精神，国家土地督察制度具有丰富的内容，我认为主要可以从以下几个方面来把握：

国家土地督察机构的法律地位

国务院办公厅50号文件准确地表述了国家土地督察机构的法律地位，主要是两句话：“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”;“国家土地总督察、副总督察负责组织实施国家土地督察制度”。这两句话应放在一起整体理解，才能准确全面地把握国家土地督察机构的法律地位，主要有三个方面：国家土地督察机构是经国务院授权专门对省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府行使土地监督检查权的机构。按照我国宪法以及国务院组织法等法律规定，国务院有关部门除法律特别授权外，对省级人民政府没有监督检查权。因此，必须明确经国务院授权，这是涉及土地督察机构的定位问题，也是关系国家土地督察制度建立的前提问题。

授权的主体是国务院，被授权的主体是国土资源部。国务院将权力授予国土资源部，国土资源部则通过设立国家土地总督察、副总督察来行使监督检查权，而不是现有的国土资源部整个行政体系来行使这个监督检查权。这一点很重要，将来处理国家土地督察机构与国土资源部的关系时，一定要强调国土资源部是本体，国家土地督察机构不是独立于国土资源部之外的。

机构的性质，是经国务院授权代表国务院来行使督察检查权的机构。国家土地总督察、副总督察是根据国务院的授权，代表国务院领导土地督察机构，并行使土地督察权力。

派驻地方国家土地督察机构的法律地位

国务院办公厅50号文件明确规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。”意思是派驻各地土地督察局是代表国家土地总督察行使监督检查职权的法定机构。授权关系是：国务院授权国土资源部，国土资源部通过土地总督察代表国务院行使监督检查权，派驻地方的国家土地督察局代表总督察对督察范围内的土地利用和管理情况进行监督检查。同时，国务院办公厅50号文件还规定：“由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局”，派驻地方的国家土地督察局是由国土资源部派出的，这就明确了与国土资源部的关系。

国家土地督察机构的法定职责

职责与职权是两个不同的概念。职责更多的是讲机构要承担的任务和责任;职权是具体承担任务、履行责任过程中所赋予的法律手段。

根据国务院办公厅50号文件规定，国家土地督察机构的职责主要由派驻地方的国家土地督察局来承担。文件主要规定了四项职责：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况;监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况;监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况;开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。对于这些职责的履行，要与国务院28号文件和31号文件，以及国务院办公厅其他相关文件结合起来综合考虑。

国家土地督察机构的法定职权

国家土地督察机构的职权，主要是按以下三个原则来确定的：坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权;坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查;坚持监督与调查研究并重。

国务院办公厅50号文件正是按照以上原则来设计国家土地督察机构职权的，我想主要有以下几种职权：

调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、相关部门提供的材料等方式行使调查权。但这些都需要我们有发现问题的手段，尽快研究发现机制。

审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局;由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。

国家土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。对农用地转用审批的合法性审查，主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度，保护耕地;对土地征收的合法性审查，主要是规范地方政府的征地行为，保护被征地农民的合法权益，防止因征地而引发群体性事件的发生。

这种合法性审查，不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。

纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。

建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。

由此可以看出，国家土地督察机构职权的设计是紧紧围绕更好地履行职责服务的。

国家土地督察机构的责任制度

有权必有责，在赋予国家土地督察机构一定职权的同时，也规定了相应的责任：时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地方国家土地督察局对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。

问责制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。

国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真履行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。在自己督察的范围内能不能及时发现问题是第一位的责任，发现问题要及时上报。下一步还要研究督察机构内部的责任制问题。督察专员应承担直接责任，国家土地督察局局长应承担领导责任。

第四节

国家土地督察工作的基本思路

国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春

经过多次研究和初步督察实践，对于国家土地督察工作的基本思路，我想重点从工作格局和工作机制两方面来谈谈自己的看法。

工作格局：“一条主线、三个重点”

土地督察工作格局总体来说应该是“一条主线、三个重点”。一条主线就是，以监督省级和计划单列市人民政府土地管理和利用情况为主线。我们是代表国务院对省级和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查;监督对象是省级和计划单列市人民政府，而不是国土资源部门;监督内容是政府的土地利用和管理行为，而不是省级和计划单列市人民政府的所有行为。这里还要强调一点，我们监督的也不是省级和计划单列市人民政府所有的土地利用和管理行为，而是涉及中央权力和中央利益的事项。

按照这条主线，我们的工作重点应该是以下三点：

监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况。我国耕地保护的法律制度都已经很明确了，国务院28号文件建立了省级人民政府耕地保护目标责任考核制度，国务院办公厅还专门下发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，国务院31号文件又充实了其内容，明确“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，同时还明确将实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。责任主体是政府的一把手。因此，监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况，尤其是监督一把手负总责的情况，是我们的一个工作重点。

监督省级和计划单列市人民政府执行国家土地调控政策的情况。重点是督促省级和计划单列市人民政府严格执行国家土地调控政策，这个任务更艰巨。比如我们怎么去掌握以实际新增建设用地面积进行考核，是否按国家宏观调控的政策供地，是否真正执行了国家统一公布的工业用地最低价标准等等。

推进土地政策的完善。各督察机构不仅要当好国家的土地督察员，也要当好信息员、调查员，做国家土地管理决策的参谋助手。一方面要对督察范围内土地管理和利用行为进行深入细致的调研，向省级和计划单列市人民政府提出合理建议;另一方面还要研究土地管理中带有苗头性的问题;同时，对于各地典型经验也要注意总结和推广。此外，还要对国家出台的政策法令在地方的执行情况和效果进行调研，并提出改进建议。今后要形成一项制度，就是把各个局调研报告的质量作为业绩考核的一个重要依据，所以每个局都要花大力气搞好调查研究。

建立三项工作机制：发现、审核与纠正

从督察业务工作的开展来看，有三项工作机制需要建立。一是发现机制。各派驻地方的土地督察局对于督察范围内的土地违法违规情况，如何及时发现，需要有一个正常的机制。这既需要有先进技术的支撑，也要有传统手段的运用。关键是要注意提前介入，以免被动。发现机制是最重要的一个机制，它将在国家土地督察制度能否有效地发挥作用方面起到至关重要的作用。因此，需要我们仔细思考并在“边组建边工作”中不断积累经验，形成真正有效的发现机制。二是审核机制。对省级和计划单列市人民政府建设用地审批的真实性、合法性审核，是我们面对的问题。各派驻地方督察局要及时与省级和计划单列市人民政府沟通，抓紧研究审核的操作程序，包括材料如何报、报多少、怎么审、依据什么审、流程怎么设计等等。三是纠正机制。对省级和计划单列市人民政府不当行为的纠正，既要抓得准，又要方式得当，做到不卑不亢。

第五节

土地督察要处理好几个关系

国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春

正确处理与地方人民政府的关系。首先要相信地方政府和我们的目标是一致的，都是为了搞好土地管理，相信地方政府会认真执行国家的土地管理政策法规，并积极支持其依法行使职权。切忌先入为主地将地方政府放在自己的对立面，同时要切实做到不干预、不取代省级和计划单列市人民政府正常行使土地管理职权。我们要始终记住自己是“督战”而不是“冲锋”，既不同于一般意义的检查，也不同于一般意义的调研，而是集调查、检查、督促、提醒于一体的任务。

正确处理与有关部门的关系。在业务工作上与土地督察工作比较密切的是监察部门，对督察中发现的违法违规问题涉及政府工作人员的，要及时移送到监察部门。在今后的工作中可能也会有与审计等部门配合的问题。我们要积极配合其他有关部门，共同管好土地，要学会借力和打“组合拳”。

正确处理与国土资源系统的关系。我们必须做到不取代、不干预国土资源部有关业务司局的工作。各业务司局的工作尤其是现有的监管职责，不因国家土地督察制度的建立而减轻。国家土地督察机构代表的是国务院行使对省级和计划单列市人民政府的监督检查职责，这正是我们必须始终把握的关键。派驻地方的国家土地督察局与地方各级国土资源部门的关系，应该是为了同一个目标相互配合、相互支持、并肩战斗的关系。因此，既要善于借用地方国土资源部门的力量和信息，又要支持和协助地方国土资源部门依法管地。

正确处理与各种媒体的关系。国家土地督察制度从研究、确立、落实到机构的组建，一直是各种媒体关注的焦点。因此我们要谨言慎行，学会与媒体打交道，引导媒体做积极正面的报道。

国家土地督察制度是一项全新的制度，国家土地督察工作是一项全新的事业。国家土地督察事业任务艰巨、责任重大，需要我们下更大的决心，费更多的心思，进一步开拓进取、求实创新，争取优异的成绩，树立良好的形象。