浅谈行政诉讼中原告资格转移制度

【行政诉讼法全文】浅谈行政诉讼中原告资格转移制度目的

原告资格的转移，是指法律规定在特定的情况下，行使起诉权的主体发生变更的一种制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第24条第2、3款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”最高人民法院《关于执行 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的解释》第11条进而明确了原告公民死亡后有权提起诉讼的近亲属的范围，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。”起诉权是诉讼权利能力的核心内容，它与其他权利一样，总是有其载体，而且起诉权与其载体是不可分割的，在一般情况下，起诉权只能由享有诉讼权利能力的主体行使。主体死亡或终止的，其诉讼权利能力也随之消灭，起诉权自然也不复存在。但在特定情况下，行政诉讼法却规定原告资格可以发生转移，起诉权在其载体消灭后可以通过另一新的载体来得到实现，这种违背一般法律原理的规定，必然是基于一定的目的考虑。

《行政诉讼法》第24条第2、3款的规定明确了作为原告的公民死亡，或作为原告的法人或其他组织终止时，原告资格的承继问题。鉴于此，我们可以把行政诉讼原告划分为两大类别，即原始原告和承继原告。在行政诉讼中，之所以产生原告资格转移与承受的规定，主要是基于以下两点考虑：首先是保护受具体行政行为侵害的公民、法人及其他组织的合法权益;其次是确保原告死亡或终止后使违法的具体行政行为能够得到纠正，主管人员及直接责任人员的责任得到追究。对于第二点大家都没有什么异议，但对于行政诉讼法具体保护的是原始原告的合法权益还是承继原告的合法权益问题，学术界没有做出圆满地回答。意见纷争，略述如下。

一是认为保护受具体行政行为侵害的原始原告的合法权益。有学者就提出：“我国行政诉法的宗旨是保护公民、法人及其他组织的合法权益不受具体行政行为的侵犯。行政诉讼原告资格转移制度也不例外。在各个具体的行政诉讼中，主要保护的是被诉具体行政行为所侵犯的合法权益，即原始原告的合法权益，而承继原告自身固有的权益并未受到被诉具体行政行为的侵犯。”“从行政诉讼的起始来看，是保护原始原告的权益，正是由于原始原告认为行政机关的具体行政行为侵犯公民法人或者其他组织合法权益，才向法院提起行政诉讼。没有具体行政行为侵犯公民的合法权益这一法律事实，就没有行政诉讼原告资格的产生，更没有原告资格的转移与承受。这似乎也是法律让行政诉讼原告资格延续的一个原因。”二是认为是保护承继原告的合法权利。我国法律规定死亡公民的近亲属享有原告资格，实质上是为了保护该公民的近亲属的权益。如行政机关对公民财产作出没收、罚款等处罚，就有可能影响该公民近亲属的财产继承权或生活来源等。如果具有原告资格的公民死亡后，不允许其近亲属提起行政诉讼，其近亲属的合法权益就可能因受到具体行政行为的侵害而得不到司法保护。在我国行政法中，随着公民的死亡，他们也不再享有行政法上的权利。因此，行政诉讼法之所以规定原告资格的转移，主要还是为了保护承受原告资格一方的权利。三是认为既保护原始原告可转让的权利，也保护违法具体行政行为所波及和影响到的承继原告的利益，以及承继原告的诉讼权利。这涉及保护两者合法权利的问题，主要是从原始原告与承继原告利益转换的角度认识的。现略述笔者的观点。

笔者认为，行政诉讼原告资格转移制度的设立实际上保护的是综合权利，既保护原始原告的合法权利，也保护承继原告的合法权利，单独保护任何一方都是不全面的。而且通过原告资格转移制度的设立可以有效监督行政机关的行为，使其违法的行政行为在原始原告死亡后仍可得到有效监督。法律制度的设立归根结底，都是为了保护合法权利。就行政诉讼法而言，行政诉讼法的立法宗旨是为了保护受具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织的合法权利，为侵害的权利提供救济，那么在行政诉讼原告资格转移制度中，正是因为原始原告和承继原告都享有合法权利，并且都存在该合法权利受具体行政行为侵害的法律事实，所以法律规定该项制度以切实保障二者的合法权利，避免出现合法权利得不到法律救济的情况。以下分别论述：

保护原始原告的合法权利。原始原告生前存在行政机关侵犯其合法权利事实的，原始原告死后该合法权利并未消失，而是转化为死者的身后权利，行政机关的违法具体行政行为的侵权结果仍然存在。所以，仍然可就该权利提起诉讼。但是，死者享有权利的观点与传统的民法理论相违背。在我国民法中，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡。民事权利能力是民事主体依法享有民事权利和承担民事义务的资格，公民死亡后不能享有民事权利。同样，在我国行政法中，随着公民的死亡，他们也不再享有行政法上的权利。依此理论，保护原始原告的合法权利的观点就不甚准确。但是，任何一种理论的提出都是来源于实践的，随着实践的发展，理论也不可能一成不变。民法的“民事权利能力始于出生终于死亡”的观点已经不适应现实情况了。在实践中，人死后的某些权利是应受到尊重和保护的，这在很多国家的立法上都已得到体现，而且在很多的司法实践中也有所体现。且因为原始原告已经死亡，本身不可能再提起诉讼，所以法律规定转由他的厉害关系人代为提起诉讼，以保护原始原告的合法权利。2)保护承继原告的合法权利。承继原告被具体行政行为侵害的合法权利实际包括两部分：第一，违法具体行政行为在侵害原始原告合法权利的同时，牵连侵害了承继原告的合法权利。违法具体行政行为虽然只针对原始原告作出，但同时也会牵连侵害了承继原告的合法权益。当行政机关的违法具体行政行为侵犯了承继原告的此类权利时，本应通过原始原告的起诉，原始原告在主张保护自己权益的同时就一并保护了承继原告的这类权利，但由于原始原告已死亡，导致保护承继原告合法权利的起诉主体已丧失，承继原告就必须自己提起诉讼才能有效保护这类权益。因此承继原告获得了原告资格，成为行政诉讼的真正原告，承继原告的原告资格取得是基于原始原告的死亡。第二，原始原告死亡后，承继原告可因其死亡获得的利益。如果违法具体行政行为的实施可能使承继原告的利益减少或灭失，那么承继原告基于追回自身利益的要求就应获得原告资格，向行政机关提起诉讼以保护自己的利益。原始原告死亡后，承继原告依法可享有的利益包括：①原始原告可转让给承继原告的财产权利，如承继原告继承原始原告被行政机关因罚没错误而退还的财产，继承原始原告通过行政赔偿而获得的金钱;②承继原告应当从原始原告处享有的债权利益等。如承继原告从原始原告被行政机关因罚没错误而退还的财产中清偿应有的债权。可见行政诉讼的原告资格转移制度，也能保护承继原告的合法权利。

纠正行政机关的违法行为。如果不设立原告资格转移制度，按照法律规定，在原始原告死亡或终止后，将没有任何人或组织可以就行政机关的违法行为提起诉讼。那么对于行政机关的违法行为也就没有什么途径予以纠正。而原告资格转移制度的设立弥补了这一致命缺陷。使得对行政机关的监督制约不因原始原告的死亡或终止而终止。从而可以维护国家行政机关正常行使职权，并可有效维护行政相对人的合法权利，确保行政秩序的稳定。

综上，行政诉讼原告资格转移制度的设立，既可以维护原始原告的合法权利，也可以维护承继原告的合法权利。同时，还起到了监督行政机关及其工作人员依法行使职权的作用，使得原始原告死亡后，不因其死亡而不能纠正行政机关的违法行政行为。